Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
PERGESERAN KONSEP BERNEGARA DARI RULE OF LAW MENJADI RULE BY LAW
Secara prinsip para pendiri negara Indonesia (the founding fathers of Indonesia) telah menegaskan secara absolut bahwa Indonesia merupakan negara kesatuan yang harus dikelola berdasarkan prinsip negara hukum (Rechtsstaat), dan tidak boleh hegemoni kekuasaan mendominasi tata kelola pemerintahan oleh karena Indonesia bukan negara kekuasaan (Machtsstaat). Pernyataan sikap tersebut bukan sekadar untaian susunan kata yang ditempatkan secara formalistik-semantik dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, melainkan mengandung konsekuensi imperatif dan mengikat dalam kondisi apapun juga (conditio sine qua non) bahwa seluruh aktivitas negara termasuk perilaku fungsional legislatif, eksekutif dan legislatif harus diselenggarakan berdasarkan hukum sesuai asas setiap tindakan pemerintah harus berdasarkan hukum dan tidak boleh bertentangan dengan undang-undang (wetmatigheid van bestuur). Dalam konstruksi negara hukum dengan demokrasi konstitusional (seperti demokrasi Pancasila), kekuasaan bukan sumber kebenaran yang dapat menentukan sendiri batas-batas tindakannya tetapi justeru sebaliknya penggunaan kekuasaan dan kewenangan yang melekat pada pemerintah harus dibatasi melalui mekanisme tertentu agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power). Kekuasaan hanyalah instrumen yang dibentuk oleh hukum, memperoleh legitimasi dari hukum, dan harus mempertanggungjawabkan setiap penggunaannya di hadapan hukum.[1] Dengan demikian, dalam suatu negara yang merujuk pada rule of law maka tidak boleh terdapat kekuasaan yang bergerak tanpa batas atau melampaui demarkasi hukum, kewenangan yang bekerja tanpa pengawasan, ataupun pejabat publik yang menempatkan dirinya di atas konstitusi atau bertentangan dengan prinsip constitutional supremacy yang dengan sengaja menciptakan supremacy of power sebagai sarana penetrasi hak rakyat untuk menuntut kesejahteraan sosial (social welfare).
Realita paradoks dari pernyataan konstitusional secara de jure bahwa Indonesia adalah negara hukum yaitu in concreto pada tataran law enforcement justeru keberlakuan hukum sering dimanipulasi untuk kepentingan – kepentingan tertentu terutama kepentingan penguasa sehingga tidak dapat dibuktikan bahwa hukum benar-benar berdaulat secara de facto dalam penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara di Indonesia. Teks konstitusi dapat menyatakan supremasi hukum, tetapi praktik kekuasaan dapat memperlihatkan kenyataan yang bertolak belakang. Hukum dapat ditempatkan sebagai pedoman tertinggi dalam dokumen kenegaraan, tetapi diperlakukan hanya sebagai alat pembenar ketika berhadapan dengan kepentingan penguasa. Dalam keadaan demikian, negara hukum hidup secara semantik yaitu disebut, diumumkan, dan dikumandangkan, tetapi kehilangan daya untuk membatasi mereka yang memegang kendali kekuasaan.
Pada tataran ideal (in abstracto), hukum harus berdiri sebagai pilar dan benteng yang melindungi rakyat dari kesewenang-wenangan dan perilaku brutalitas oleh penguasa. Hukum tidak sekedar menentukan apa yang boleh atau tidak boleh dilakukan negara, menentukan dan membatasi cara kekuasaan digunakan, dan menyediakan mekanisme pertanggungjawaban ketika kewenangan dan kekuasaan disalahgunakan. Akan tetapi pada tataran aktual dalam proses penegakan hukum (law enforcement process), hukum tidak selalu tumbuh dalam ruang yang steril dari kepentingan politik, hukum terkontaminasi dengan anasir – anasir kepentingan tersembunyi (hidden interest) dari berbagai kalangan seperti kelompok kepentingan (interest group) dan kelompok penekan (pressure group) terutama yang terkoneksi dengan pusaran kekuasaan. Karakter produk hukum mempunyai hubungan dengan konfigurasi politik yang melahirkannya.[2] Hal tersebut memperlihatkan bahwa proses legislasi, penafsiran, dan penegakan hukum (law enforcement) dapat dipengaruhi oleh kekuatan politik yang sedang dominan. Faktanya konstitusi Indonesia itu sendiri dalam pasal 6A Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi “Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum” merupakan buktinyata bahwa kekuatan politik mulai meletakan fondasi kekuasaan dalam tataran negara hukum. Produk hukum yang seharusnya mencerminkan kehendak keadilan pada akhirnya dapat berubah menjadi artikulasi kepentingan kelompok yang memiliki kemampuan untuk menguasai proses pembentukannya. Proses legislasi yang dipolitisasi dimana hukum yang dibuat bukan untuk kepentingan rasa keadilan rakyat akan tetapi untuk memuaskan birahi kekuasaan otoritarian.
Persoalan menjadi semakin mendasar ketika hukum tidak lagi dipergunakan untuk mengendalikan kekuasaan, tetapi justru dikuasai untuk mengendalikan rakyat (bergeser dari rule of law menjadi rule by law). Peraturan dibentuk secara sah, kewenangan diberikan melalui prosedur formal, dan tindakan pemerintahan dijalankan atas nama undang-undang. Segala sesuatu seolah – olah tampak legal (sahih) karena memiliki regulasi sebagai landasan atau dasar pijakan legalitas. Akan tetapi, hal tersebut hanya bersifat fatamorgana dan absurd dimana asas legalitas hanya merujuk pada aturan yang dimanipulasi sehingga tidak mencerminkan esensi keadilan. Sebuah tindakan dapat memperoleh perlindungan dari teks hukum, tetapi pada saat yang sama menciderai bahkan mengamputasi hak rakyat, menutup ruang kritik, dan mengamankan kepentingan kekuasaan. Dalam kondisi demikian hukum berpotensi kehilangan rohnya karena dibangun bukan atas dasar kesadaraan ketaatan publik, ketaatan yang setinggi – tingginya pada hukum akan menimbulkan ketidakadilan yang sebesar – besarnya (summum ius summa iniuria) atau kepastian hukum yang terlampau kaku dapat menjadi ketidakadilan yang tertinggi.
Hukum sejatinya tidak hanya berisi peraturan yang disusun dan diundangkan oleh lembaga yang berwenang meskipun memenuhi syarat keberlakuan secara yuridis, filosofis dan sosiologis. Hukum juga harus mengandung jiwa bangsa (volksgeist) moralitas publik, keadilan (Gerechtigkeit), kemanfaatan (Zweckmassigkeit), dan tanggung jawab terhadap martabat manusia sehingga penguasa, para pembuat peraturan perundang – undangan dan petugas penegak hukum (law enforcement officer) wajib memiliki public accountability. Hukum tidak seharusnya dipahami sebagai bangunan peraturan yang terpisah dari kehidupan manusia dan tujuan keadilan.[3] Apabila hukum hanya dimaknai sebagai bunyi pasal, penguasa cukup menciptakan peraturan untuk menjadikan setiap kehendaknya seolah-olah benar. Kekuasaan tidak perlu lagi melanggar hukum secara terang-terangan karena ia dapat merekayasa hukum positif yang berlaku (ius constitutum) terlebih dahulu, kemudian bertindak berdasarkan hukum yang telah disesuaikan dengan kepentingannya. Pada titik tersebut, ketidakadilan tidak dilakukan dengan menghancurkan hukum, melainkan dengan mempraktikkan legalisme otokratis/autocratic legalism, menggunakan hukum itu sendiri sebagai senjata pembungkam.
Negara hukum (rechtsstaat) yang mengalami defisit keadilan akan melahirkan paradoks institusional. Penguasa berbicara atas nama konstitusi, tetapi tindakannya mengerdilkan konstitusionalisme. Pejabat publik berlindung di balik kewenangan, tetapi kewenangan tersebut digunakan untuk menghindari pertanggungjawaban. Lembaga negara dibentuk untuk saling mengawasi, tetapi dapat berubah menjadi persekutuan yang saling melindungi. Prosedur demokrasi tetap diselenggarakan, peraturan tetap diproduksi, dan pengadilan tetap memutus perkara, tetapi hukum perlahan-lahan dijauhkan dari tujuan keadilan. Dalam situasi seperti ini, hukum bukan lagi panglima yang memerintah kekuasaan, melainkan pelayan yang diperintah untuk menjaga singgasana kekuasaan.
Kekuasaan memang dibutuhkan agar negara mampu menjalankan pemerintahan dan mencapai tujuan kehidupan berbangsa. Tanpa kekuasaan, hukum hanya akan menjadi rangkaian norma yang tidak mempunyai kemampuan untuk dilaksanakan (lex imperfecta). Namun, kekuasaan yang tidak dibatasi juga dapat berubah menjadi ancaman bagi hukum itu sendiri. Konstitusionalisme menghendaki adanya pembatasan kekuasaan sekaligus pengaturan hubungan antarlembaga pemerintahan dan hubungan antara negara dengan warga negara.[4] Negara hukum karena itu tidak dibangun di atas kepercayaan mutlak pada penguasa atau prinsip rex non potest peccare, melainkan di atas pembatasan, pengawasan, pembagian kekuasaan, dan mekanisme pertanggungjawaban. Konstitusi tidak boleh menggantungkan nasib negara hanya pada moralitas seorang penguasa, sebab jabatan publik tidak selalu ditempati oleh mereka yang mampu menahan godaan untuk menyalahgunakan kekuasaan “power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely”.
Kewenangan yang sah (bevoegdheid) dapat melahirkan kesewenang-wenangan (willekeur) apabila digunakan menyimpang dari tujuan pemberiannya (detournement de pouvoir). Sebuah keputusan tidak menjadi adil hanya karena ditandatangani oleh pejabat yang berwenang. Sebuah kebijakan tidak serta-merta benar hanya karena dibentuk melalui prosedur administratif. Begitu pula suatu peraturan tidak otomatis mencerminkan keadilan hanya karena telah diundangkan dalam lembaran negara. Kewenangan merupakan amanat hukum yang terikat pada tujuan, batas, asas, dan tanggung jawab tertentu. Ketika kewenangan dipisahkan dari seluruh ikatan tersebut, yang tersisa bukan lagi pemerintahan berdasarkan hukum, melainkan kesewenang-wenangan yang mengenakan jubah kewenangan.
Dalam kenyataan yang sebenarnya, ancaman terhadap negara hukum tidak selalu datang dalam bentuk kekuasaan yang secara terbuka menolak hukum. Ancaman yang jauh lebih berbahaya justru muncul ketika kekuasaan mampu berbicara menggunakan bahasa hukum, memakai prosedur hukum, dan berlindung di balik lembaga peradilan (judicial corruption). Kesewenang-wenangan tidak lagi hadir dengan wajah kasar seorang tiran, tetapi tampil santun melalui keputusan administratif, peraturan perundang-undangan, pertimbangan hukum, dan kewenangan konstitusional. Rakyat dipaksa menerima tindakan tersebut sebagai sesuatu yang sah karena seluruhnya telah dibungkus oleh legalitas sesuai dengan asas praesumptio iustae causa. Kekuasaan tidak tampak sedang melawan hukum karena hukum telah lebih dahulu dipaksa untuk melayani kekuasaan.
Oleh sebab itu, ukuran negara hukum tidak cukup diletakkan pada banyaknya undang-undang, lengkapnya institusi, atau seringnya pejabat mengucapkan kepatuhan terhadap konstitusi. Prinsip negara hukum menuntut adanya supremasi hukum, persamaan kedudukan di hadapan hukum/equality before the law, serta penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia.[5] Negara hukum harus dinilai dari keberanian hukum dalam membatasi kekuasaan, kesanggupan lembaga negara mempertanggungjawabkan kewenangannya, serta kemampuan rakyat memperoleh keadilan tanpa harus memiliki kedekatan dengan penguasa. Hukum yang hanya tegas terhadap mereka yang lemah, tetapi kehilangan suara di hadapan kekuasaan, tidak sedang menegakkan keadilan. Ia hanya sedang mempertontonkan ketundukannya. Pada akhirnya, persoalan negara hukum bukan semata-mata mengenai ada atau tidaknya hukum, melainkan mengenai siapa yang sesungguhnya berdiri paling tinggi, hukum yang mengendalikan kekuasaan atau kekuasaan yang memperbudak hukum (Rule of Law atau Rule by Law).
Hukum yang di gaungkan sebagai PANGLIMA TERTINGGI, dalam konsep kerajaan, panglima harus tunduk pada RAJA, pada sistem pemerintahan DEMOKRASI kekuasaan tertinggi ada di tangan RAKYAT, rakyat menunjuk perwakilan melalui pemilihan umum (PRESIDEN, WAKIL PRESIDEN, DPR, DPD, DPRD), sehingga konsekuensi LOGISNYA adalah RAJA sangat mungkin untuk mengatur PANGLIMANYA.
[1] Feith, Herbert. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Jakarta: Equinox Publishing, 2006, hlm. 10.
[2] Bourchier, David. Illiberal Democracy in Indonesia: The Ideology of the Family State. London: Routledge, 2015, hlm. 5.
[3] Satjipto Rahardjo. (2009). Hukum dan Perilaku: Hidup Baik adalah Dasar Hukum yang Baik. Kompas, hlm. 17.
[4] Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Jakarta: Konstitusi Press, 2005, hlm. 18.
[5] Bobi Aswandi & Kholis Roisah. (2019). Negara Hukum dan Demokrasi Pancasila dalam Kaitannya dengan Hak Asasi Manusia. Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia, 1(1), hlm. 129.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998