Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
KEKUASAAN MEMPUNYAI BATAS WAKTU
Tidak ada singgasana kekuasaan yang benar-benar abadi. Kekuasaan dapat membangun benteng melalui militer, birokrasi, hukum, modal, partai politik, dan penguasaan informasi, tetapi seluruh benteng tersebut tetap bergantung pada kemampuan penguasa mempertahankan kepatuhan. Ketika ketakutan mulai kehilangan daya, kesejahteraan tidak lagi mampu dijanjikan, dan elite pendukung mulai meragukan masa depan rezim, kekuasaan yang selama puluhan tahun tampak kukuh dapat mengalami keretakan. Keruntuhan tidak selalu dimulai dengan runtuhnya institusi negara. Ia sering bermula dari hilangnya keyakinan bahwa penguasa masih sanggup mengendalikan keadaan.
Rezim otoritarian dapat bertahan selama masyarakat merasa perlawanan terlalu berbahaya, sedangkan kelompok pendukung menganggap kesetiaan masih memberikan keuntungan. Keseimbangan tersebut akan terguncang ketika kemampuan penguasa membagikan keuntungan melemah dan biaya untuk mempertahankan kekuasaan semakin besar. Aparat mungkin masih mempunyai senjata, birokrasi masih menjalankan perintah, dan hukum masih menyediakan pembenaran. Namun, ketika perintah tidak lagi menghasilkan kepatuhan dan ancaman tidak lagi menimbulkan ketakutan yang sama, kekuasaan kehilangan sesuatu yang jauh lebih penting daripada jabatan, yaitu keyakinan bahwa dirinya masih tidak terkalahkan.
Menjelang berakhirnya Orde Baru, stabilitas yang selama bertahun-tahun digunakan sebagai sumber legitimasi tidak lagi mampu menutupi persoalan yang mengendap di bawah permukaan. Krisis ekonomi memperbesar kesulitan masyarakat, memperlihatkan ketimpangan, dan membuka rapuhnya hubungan antara kekuasaan politik dengan jaringan ekonomi yang menopangnya. Keberhasilan pembangunan yang dahulu digunakan untuk membenarkan sentralisasi berubah menjadi beban ketika pemerintah gagal memberikan jalan keluar yang meyakinkan. Rakyat tidak lagi hanya mempertanyakan kebijakan ekonomi, tetapi mulai menggugat struktur politik yang membuat kesalahan pemerintah sulit dikoreksi.
Krisis tersebut tidak semata-mata memperlihatkan kegagalan pengelolaan ekonomi. Ia membongkar kenyataan bahwa stabilitas Orde Baru dibangun di atas hubungan yang sangat bergantung kepada pusat kekuasaan. Jaringan patronase dapat bekerja selama negara mempunyai sumber daya untuk dibagikan, elite memperoleh perlindungan, dan masyarakat masih percaya bahwa penguasa mampu memberikan pertumbuhan. Ketika sumber daya menipis dan legitimasi pembangunan runtuh, kepatuhan yang sebelumnya terlihat kokoh mulai berubah menjadi keraguan. Elite yang dahulu berlindung di bawah kekuasaan mulai memperhitungkan keselamatannya sendiri, sedangkan masyarakat yang selama ini diam mulai melihat bahwa penguasa tidak lagi sekuat yang dibayangkan.
Kemarahan masyarakat kemudian bertemu dengan keberanian untuk keluar dari ketakutan. Mahasiswa memenuhi ruang publik, kelompok masyarakat sipil menyuarakan tuntutan, pers mulai mendorong batas pemberitaan, dan kritik terhadap penguasa tidak lagi dapat dikendalikan melalui cara-cara lama. Perlawanan yang sebelumnya terpecah mulai menemukan satu titik temu: kekuasaan yang terlalu lama memusatkan negara harus diakhiri. Tuntutan perubahan bergerak melampaui keinginan mengganti seorang presiden. Masyarakat menghendaki pembongkaran terhadap tata kekuasaan yang membuat lembaga negara, hukum, dan sumber daya publik tunduk kepada satu pusat pemerintahan.
Keruntuhan Soeharto pada 1998 menandai berakhirnya satu pusat kekuasaan, tetapi tidak seketika menghapus struktur yang telah dibangun selama puluhan tahun. Jaringan birokrasi, kelompok ekonomi, elite politik, aparat, dan kepentingan lokal tetap mempunyai sumber daya untuk bertahan. Sebagian kehilangan pelindung utama, sedangkan sebagian lainnya bergerak cepat menyesuaikan diri dengan tata politik baru. Reformasi lahir bukan di atas tanah kosong, tetapi di tengah reruntuhan rezim yang masih dihuni oleh aktor, kebiasaan, dan jaringan kepentingan lama.[1] Soeharto jatuh, tetapi tidak seluruh kekuatan yang dibesarkan di bawah pemerintahannya ikut terkubur.
Keadaan tersebut membuat Reformasi mengandung dua gerakan yang berlangsung secara bersamaan. Gerakan pertama datang dari masyarakat yang menuntut kebebasan, pertanggungjawaban, pembatasan kekuasaan, penghormatan terhadap hak asasi manusia, serta pemerintahan yang dapat dikoreksi. Gerakan kedua datang dari kelompok lama yang berusaha menata kembali kedudukannya agar tidak tersingkir oleh perubahan. Pertemuan keduanya menghasilkan tata politik yang lebih terbuka, tetapi tidak sepenuhnya terputus dari struktur kekuasaan sebelumnya. Reformasi membuka pintu demokrasi, sementara banyak penghuni lama segera mengganti pakaian dan masuk kembali melalui pintu yang baru.
Perubahan politik setelah jatuhnya Soeharto menghadirkan kompetisi elektoral yang jauh lebih terbuka. Partai politik berkembang, pemilihan umum menjadi lebih kompetitif, kebebasan pers meluas, dan masyarakat memperoleh ruang lebih besar untuk menyampaikan kritik. Kekuasaan presiden mulai dibatasi, hubungan antarlembaga negara ditata kembali, dan kewenangan yang sebelumnya terkonsentrasi di pusat didistribusikan melalui desentralisasi. Negara yang sebelumnya dibangun berdasarkan ketaatan mulai dipaksa mengenal pengawasan.
Namun, keterbukaan politik tidak otomatis melahirkan kesetaraan kekuasaan. Kompetisi demokratis membutuhkan modal, organisasi, jaringan, penguasaan informasi, dan kemampuan membentuk dukungan. Mereka yang telah lama menguasai sumber daya mempunyai kemampuan lebih besar untuk menyesuaikan diri dibandingkan masyarakat yang baru memperoleh kebebasan politik. Kekuasaan tidak lagi harus dipertahankan melalui satu rezim yang terpusat karena dapat diperjuangkan melalui partai, pemilihan umum, parlemen, pemerintahan daerah, media, dan berbagai institusi demokrasi.
Kekuatan politik-ekonomi yang tumbuh pada masa Orde Baru tidak serta-merta lenyap setelah keruntuhan Soeharto. Mereka melakukan reorganisasi di dalam lingkungan politik yang baru, menyesuaikan diri dengan pemilihan umum, desentralisasi, sistem multipartai, dan kebebasan ekonomi yang lebih luas. Oligarki tidak dihancurkan oleh demokrasi; ia belajar menggunakan demokrasi sebagai arena baru untuk mempertahankan kekayaan dan pengaruhnya.[2] Kekuasaan yang sebelumnya bertumpu pada kedekatan dengan satu pusat kemudian tersebar melalui berbagai partai, pemerintahan daerah, lembaga perwakilan, serta jaringan bisnis yang saling berhubungan.
Pergeseran tersebut mengubah wajah kekuasaan tanpa selalu menghilangkan watak penguasaannya. Pada masa Orde Baru, jabatan dipertahankan melalui kepatuhan kepada pusat. Setelah Reformasi, jabatan dapat diperoleh melalui kompetisi yang dipengaruhi modal, popularitas, jaringan keluarga, kekuatan partai, dan kemampuan menguasai sumber daya politik. Kekuasaan tidak lagi diwariskan melalui perintah langsung dari satu pusat, tetapi dapat direproduksi melalui pencalonan, penguasaan partai, mobilisasi birokrasi, dan pembentukan jaringan patronase. Demokrasi memberikan hak untuk memilih, tetapi tidak selalu memberikan kekuatan yang sama kepada setiap orang untuk menjadi pilihan.
Partai politik mempunyai kedudukan penting dalam tata politik baru karena menjadi pintu utama menuju jabatan publik. Namun, pintu tersebut tidak selalu terbuka secara setara. Proses rekrutmen yang tertutup dan penguasaan partai oleh kelompok elite membuat pencalonan dapat ditentukan oleh kemampuan modal, kedekatan personal, dan transaksi kepentingan. Rakyat memang memberikan suara, tetapi nama-nama yang dapat dipilih telah lebih dahulu ditentukan oleh struktur internal partai. Apabila pencalonan dikuasai jaringan sempit, kedaulatan rakyat hanya bekerja setelah elite menentukan batas pilihannya.
Demokrasi pasca-Orde Baru juga membuka arena baru bagi klientelisme, patronase, politik uang, dan pertukaran keuntungan. Dukungan politik dapat dibangun melalui distribusi uang, proyek, bantuan, perizinan, jabatan, dan akses terhadap sumber daya negara. Hubungan personal, kekerabatan, keagamaan, dan jaringan bisnis dapat mempunyai pengaruh lebih besar daripada ideologi atau program partai. Pemilihan umum tetap kompetitif, tetapi kompetisi tersebut dapat berubah menjadi pasar tempat suara, pengaruh, dan kebijakan dipertukarkan. Kebebasan politik bertambah, sementara akses terhadap kekuasaan tetap tidak sepenuhnya setara.[3]
Reformasi karena itu tidak dapat dipahami hanya sebagai kisah kemenangan demokrasi atas otoritarianisme. Ia juga merupakan pertarungan untuk menentukan siapa yang berhak mengendalikan arah perubahan. Masyarakat menuntut negara yang lebih terbuka, sedangkan elite politik berusaha memastikan bahwa keterbukaan tidak menghilangkan seluruh kepentingan mereka. Hukum diminta membatasi kekuasaan, tetapi pembentukan hukum tetap berlangsung melalui lembaga politik yang dihuni oleh berbagai kepentingan. Perubahan tidak pernah berjalan lurus karena setiap langkah menuju demokrasi selalu berhadapan dengan kekuatan yang ingin mempertahankan keuntungan masa lalu.
Harapan terhadap perubahan hukum pun menghadapi persoalan yang tidak sederhana. Peraturan yang mengekang kebebasan dapat dicabut, lembaga baru dapat dibentuk, dan kewenangan negara dapat dibagi kembali. Namun, perubahan norma tidak selalu segera diikuti perubahan perilaku. Aparatur yang lama bekerja dalam budaya tertutup tidak otomatis menjadi transparan. Lembaga yang terbiasa mengikuti kehendak penguasa tidak serta-merta berani menjalankan pengawasan. Pejabat yang memandang jabatan sebagai sumber kekuasaan tidak langsung melihatnya sebagai amanat pelayanan.
Reformasi hukum karena itu berhadapan bukan hanya dengan teks lama, tetapi juga dengan cara berpikir lama yang telah mengendap dalam institusi negara. Konstitusi dapat diubah dalam beberapa tahap, tetapi mentalitas kekuasaan tidak dapat diamendemen hanya melalui penambahan pasal. Lembaga baru dapat dibentuk, tetapi orang-orang yang menjalankannya masih mungkin membawa kebiasaan tertutup, hierarkis, dan transaksional. Demokrasi dapat dibangun melalui aturan, tetapi keberaniannya bergantung pada manusia dan institusi yang bersedia menjalankan aturan tersebut melawan kepentingan kekuasaan.
Keruntuhan otoritarianisme juga melahirkan persoalan pertanggungjawaban terhadap masa lalu. Rezim sebelumnya meninggalkan korban, penyalahgunaan kekuasaan, korupsi, perampasan hak, dan berbagai tindakan yang memperoleh perlindungan negara. Perubahan politik menumbuhkan tuntutan agar pelanggaran tersebut dibuka dan pelakunya dimintai pertanggungjawaban. Namun, penegakan keadilan harus dijalankan oleh institusi yang sebagian masih membawa warisan rezim sebelumnya. Negara baru diminta mengadili tindakan negara lama, sementara batas antara keduanya tidak sepenuhnya terputus.
Di sinilah Reformasi berhadapan dengan paradoksnya sendiri. Pemerintahan baru membutuhkan keberlanjutan institusi agar negara tetap dapat berjalan, tetapi institusi yang dipertahankan tidak seluruhnya bebas dari warisan otoritarian. Apabila seluruh struktur lama dibongkar sekaligus, pemerintahan berisiko kehilangan kemampuan menjalankan fungsi dasarnya. Sebaliknya, apabila terlalu banyak unsur lama dipertahankan, Reformasi hanya akan mengganti pemimpin tanpa mengubah cara kekuasaan dijalankan. Pilihan tersebut dibentuk melalui tekanan publik, kompromi elite, konflik kepentingan, dan kebutuhan mencegah kekacauan. Tidak semua kompromi menyelamatkan demokrasi; sebagian justru menyelamatkan kepentingan lama dari tuntutan pertanggungjawaban.
Pada masa inilah hukum kembali ditempatkan sebagai medan utama perubahan. Masyarakat berharap hukum tidak lagi menjadi alat penguasa, tetapi mampu membatasi kekuasaan dan melindungi warga negara. Harapan tersebut memerlukan lebih dari sekadar penggantian peraturan karena struktur ketatanegaraan lama telah memberikan ruang terlalu besar bagi dominasi eksekutif. Perubahan harus menyentuh hubungan antarlembaga, mekanisme pengawasan, jaminan hak, pembatasan masa jabatan, penyelenggaraan pemilihan umum, serta cara kedaulatan rakyat dilaksanakan.
Tanpa perubahan pada tingkat tersebut, otoritarianisme mungkin kehilangan singgasananya, tetapi tetap meninggalkan takhta kosong yang menunggu penguasa baru. Pembatasan kekuasaan tidak boleh bergantung pada kebaikan pribadi pemegang jabatan. Ia harus dibangun melalui institusi yang mempunyai kewenangan, keberanian, dan kemandirian untuk mengatakan tidak kepada pemerintah. Negara demokratis tidak dibangun berdasarkan keyakinan bahwa semua penguasa akan berlaku baik, tetapi berdasarkan kesadaran bahwa setiap kekuasaan mempunyai kemungkinan untuk disalahgunakan.
Reformasi akhirnya berdiri sebagai garis pemisah yang tidak sepenuhnya memutus masa lalu. Di satu sisi, ia membuka kebebasan, kompetisi politik, kontrol publik, dan keberanian untuk membatasi pemerintah. Di sisi lain, ia membawa jaringan lama, budaya patronase, ketimpangan sumber daya, serta kemampuan elite menyesuaikan diri dengan institusi baru. Perubahan menghadirkan kesempatan bagi rakyat, tetapi kesempatan yang sama digunakan kekuatan lama untuk menyusun kembali dominasinya. Demokrasi lahir, tetapi tidak lahir sendirian. Ia tumbuh bersama oligarki, klientelisme, dan warisan institusional yang terus berusaha mengurangi daya koreksinya.
Keruntuhan otoritarianisme karenanya bukan akhir dari pertarungan melawan kekuasaan yang berlebihan. Ia hanya mengubah tempat dan cara pertarungan tersebut berlangsung. Dahulu kekuasaan terkonsentrasi dan mudah dikenali pada satu pusat. Setelah Reformasi, kekuasaan tersebar ke banyak lembaga, partai, daerah, jaringan modal, dan kelompok politik. Penyebaran itu dapat mencegah lahirnya seorang penguasa mutlak, tetapi juga dapat membuat penguasaan negara bekerja melalui banyak tangan. Reformasi telah merobohkan singgasana lama; persoalannya bukan apakah singgasana itu telah runtuh, melainkan siapa yang memungut reruntuhannya dan menggunakannya untuk membangun singgasana baru.
[1] Harold Crouch, Political Reform in Indonesia After Soeharto (Singapore: ISEAS–Yusof Ishak Institute, 2010), hlm. 15–66; David Bourchier, Illiberal Democracy in Indonesia: The Ideology of the Family State (London: Routledge, 2015), hlm. 267–290.
[2] Richard Robison dan Vedi R. Hadiz, Reorganising Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets (London: RoutledgeCurzon, 2004), hlm. 145–253; Jeffrey A. Winters, Oligarchy (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), hlm. 208–286.
[3] Edward Aspinall dan Ward Berenschot, Democracy for Sale: Pemilihan Umum, Klientelisme, dan Negara di Indonesia (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2019), hlm. 1–36 dan 337–389.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998