Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
TIRANI YANG DILEGALKAN
Sentralisasi kekuasaan Orde Baru tidak hanya membuat negara bergerak menuju satu pusat pengendalian. Ia juga menciptakan keadaan ketika kehendak pusat dapat diterjemahkan menjadi perintah yang mengikat melalui hukum. Kekuasaan tidak cukup hanya mempunyai birokrasi yang patuh, militer yang kuat, parlemen yang jinak, dan jaringan ekonomi yang bergantung kepadanya. Kekuasaan membutuhkan legalitas agar seluruh alat tersebut dapat bekerja tanpa terus-menerus terlihat sebagai instrumen penindasan. Di sinilah sentralisasi menemukan bentuknya yang paling berbahaya: negara tidak hanya dipusatkan untuk melayani kekuasaan, tetapi hukum dipaksa menyediakan pembenaran bagi setiap tindakan yang dilakukan atas nama negara.
Tirani tidak selalu memerintah dengan menanggalkan hukum. Dalam bentuk yang lebih teratur, tirani justru menggunakan hukum untuk mengubah kehendak penguasa menjadi kewajiban yang harus ditaati. Larangan memperoleh bentuk peraturan, pembatasan dituangkan dalam keputusan, dan tindakan represif dilaksanakan melalui kewenangan institusional. Kekuasaan tidak perlu mengakui bahwa dirinya sedang menindas karena setiap tindakannya telah mempunyai nama, prosedur, lembaga pelaksana, dan dasar hukum. Ketika penindasan berhasil diberi bentuk legal, tirani tidak lagi tampak sebagai penyimpangan. Ia hadir sebagai bagian dari tata pemerintahan yang dianggap normal, bahkan dipaksa untuk diterima sebagai pelaksanaan negara hukum.
Legalitas memberikan tirani kemampuan menyembunyikan asal politik suatu tindakan. Kebijakan yang dibentuk untuk menjaga kekuasaan diperkenalkan sebagai kebutuhan mempertahankan negara. Penangkapan terhadap lawan politik disebut sebagai tindakan keamanan, pembatasan pers dinamakan penertiban, pengawasan masyarakat dijelaskan sebagai pencegahan, sedangkan pelarangan organisasi ditempatkan sebagai upaya menjaga stabilitas. Bahasa hukum membersihkan tindakan tersebut dari kesan kekerasan politik. Korban tidak terlihat sedang berhadapan dengan kehendak penguasa, tetapi seolah-olah hanya menerima konsekuensi karena tidak menaati peraturan. Kekuasaan akhirnya tidak perlu berkata, “kami membungkam Anda.” Ia cukup mengatakan, “kami sedang menjalankan undang-undang.”
Dalam pemerintahan otoritarian, proses pembentukan hukum memberikan kesempatan kepada kekuasaan untuk mengubah kepentingannya menjadi kepentingan negara. Dominasi eksekutif dan lemahnya pengawasan politik membuat kebijakan pemerintah lebih mudah memperoleh pengesahan formal. Setelah dituangkan dalam peraturan, asal politik kebijakan tersebut perlahan disembunyikan. Penguasa kemudian dapat menyatakan bahwa dirinya tidak sedang menjalankan kehendak pribadi, tetapi hanya melaksanakan hukum. Padahal, hukum yang dilaksanakan merupakan hasil dari proses politik yang telah dikuasainya sendiri. Kekuasaan menulis aturan, mengesahkan aturan, menjalankan aturan, kemudian berlindung di balik aturan yang dibuatnya.
Di situlah terjadi pergeseran dari rule of law menuju rule by law. Dalam rule of law, hukum berdiri di atas kekuasaan dan menentukan batas yang tidak boleh dilampaui oleh pemerintah. Sebaliknya, dalam rule by law, hukum ditempatkan sebagai instrumen agar kekuasaan dapat bertindak dengan penampilan yang sah. Perbedaannya tidak terletak pada ada atau tidaknya peraturan, tetapi pada siapa yang dikendalikan oleh peraturan tersebut. Apabila hukum lebih banyak mengikat rakyat daripada penguasa, sedangkan penguasa mempunyai kemampuan mengubah hukum sesuai kebutuhannya, negara hukum telah kehilangan makna substantifnya.
Tirani yang dilegalkan bekerja dengan membalik kedudukan korban dan pelaku. Negara yang membatasi kebebasan tampil sebagai pelindung ketertiban, sedangkan warga yang mempertahankan haknya ditempatkan sebagai pengganggu. Aparat yang menggunakan paksaan dianggap sedang menjalankan kewajiban, sementara masyarakat yang menolak paksaan dituduh melawan petugas. Karena negara menguasai proses pendefinisian perbuatan, tindakan pemerintah lebih dahulu memperoleh praduga keabsahan atau praesumptio iustae causa. Sebaliknya, tindakan masyarakat lebih dahulu dicurigai sebelum alasan dan kepentingannya diperiksa. Negara memperoleh praduga benar, sedangkan rakyat dipaksa membuktikan bahwa dirinya tidak bersalah.
Pembalikan tersebut diperkuat melalui penciptaan kategori hukum yang luas. Istilah seperti ancaman terhadap keamanan, gangguan terhadap ketertiban, tindakan subversif, dan perbuatan yang merugikan kewibawaan pemerintah dapat ditafsirkan berdasarkan kebutuhan politik. Semakin kabur rumusannya, semakin besar keleluasaan aparat memilih tindakan dan menentukan pihak yang dijadikan sasaran. Norma semacam itu membuat hukum tidak hanya menghukum perbuatan yang telah menimbulkan kerugian, tetapi juga menjangkau gagasan, hubungan politik, dan kegiatan organisasi yang diperkirakan dapat mengganggu penguasa. Hukum tidak lagi menunggu terjadinya kejahatan; ia bergerak berdasarkan kecurigaan kekuasaan terhadap kemungkinan lahirnya perlawanan.
Kekaburan norma bukan sekadar kelemahan teknis dalam pembentukan peraturan. Dalam sistem otoritarian, ketidakjelasan dapat menjadi sumber kekuatan. Aparat memperoleh ruang luas untuk menentukan siapa yang dipanggil, diperiksa, ditahan, atau dibiarkan. Masyarakat tidak mengetahui secara pasti batas tindakan yang dianggap aman sehingga memilih menahan dirinya sendiri. Ketidakpastian tersebut menghasilkan kepatuhan yang jauh lebih luas daripada larangan tertulis. Negara tidak perlu menjelaskan semua tindakan yang dilarang karena rasa takut telah mendorong masyarakat menghindari segala sesuatu yang mungkin dianggap mengganggu.
Ketakutan yang lahir dari kemungkinan penindakan mempunyai jangkauan lebih luas daripada penghukuman itu sendiri. Satu penangkapan dapat membuat banyak orang membatalkan pertemuan, menghentikan diskusi, atau menarik diri dari organisasi. Satu pencabutan izin dapat membuat seluruh media memperlunak pemberitaannya. Satu pembubaran kegiatan dapat mengajarkan kelompok lain untuk meminta persetujuan sebelum menyampaikan kritik. Kekuasaan tidak harus menghukum seluruh masyarakat karena beberapa korban telah diubah menjadi peringatan bagi semua orang. Hukum bekerja bukan hanya melalui putusan, tetapi juga melalui bayang-bayang ancaman yang ditanamkan ke dalam kesadaran publik.
Dalam tirani yang dilegalkan, proses hukum dapat digunakan sebagai bentuk penghukuman meskipun belum menghasilkan putusan bersalah. Pemanggilan berulang, pemeriksaan panjang, penahanan, penyitaan, pembatasan kegiatan, serta ketidakpastian status hukum dapat menguras sumber daya dan menghancurkan kehidupan seseorang. Pengadilan mungkin pada akhirnya membebaskan terdakwa, tetapi kerugian sosial, ekonomi, dan psikologis telah terjadi jauh sebelumnya. Prosedur yang seharusnya mengantarkan seseorang menuju keadilan berubah menjadi alat untuk membuatnya menyerah. Kekuasaan cukup memastikan bahwa prosesnya menyakitkan sehingga hasil akhirnya tidak lagi menjadi bagian yang paling menentukan.
Prinsip bahwa seseorang tidak boleh dianggap bersalah sebelum adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap kehilangan makna ketika proses itu sendiri telah digunakan sebagai hukuman. Due process of law dipertahankan sebagai istilah, tetapi substansinya dikosongkan oleh penahanan yang berlebihan, pemeriksaan yang menekan, stigma yang disebarkan, dan ketidakpastian yang sengaja dipelihara. Negara dapat menyatakan belum menghukum seseorang, sementara seluruh perangkatnya telah menghancurkan pekerjaan, keluarga, kehormatan, dan kehidupan sosial orang tersebut. Dalam keadaan demikian, hukum tidak sedang mencari keadilan. Ia sedang memperlihatkan harga yang harus dibayar oleh siapa pun yang berani mengganggu kekuasaan.
Kemampuan menggunakan proses sebagai hukuman semakin besar ketika lembaga hukum tidak mempunyai independensi yang memadai. Aparat dapat merasa lebih bertanggung jawab menjaga stabilitas pemerintahan daripada melindungi hak warga negara. Penuntutan terhadap perkara politik tidak hanya menjadi penerapan norma, tetapi bagian dari usaha mendisiplinkan masyarakat. Ketika lembaga hukum telah menerima kepentingan penguasa sebagai kepentingan hukum, tirani tidak perlu lagi memberikan perintah pada setiap perkara. Aparat telah memahami sendiri siapa yang harus dilindungi, suara mana yang harus dicurigai, dan kepentingan apa yang tidak boleh disentuh.
Keadaan itu menggambarkan bekerjanya repressive law, yaitu hukum yang menjadikan ketertiban penguasa sebagai tujuan utama dan menempatkan institusi hukum sebagai bagian dari perlengkapan kekuasaan. Dalam hukum represif, kepentingan negara didefinisikan oleh mereka yang menguasai negara, sedangkan peraturan dirancang untuk memberikan keleluasaan kepada pemerintah sekaligus mempersempit kemampuan masyarakat melakukan koreksi. Karakter produk hukum juga tidak dapat dipisahkan dari konfigurasi politik yang melahirkannya. Konfigurasi otoriter cenderung menghasilkan hukum yang konservatif, elitis, dan lebih dekat kepada kehendak penguasa daripada kebutuhan masyarakat.[1] Hukum tetap mempunyai bentuk, tetapi bentuk itu telah kehilangan keberanian untuk melawan pihak yang membentuknya.
Legalitas juga dapat digunakan untuk membangun kekebalan bagi jaringan kekuasaan. Hukum diterapkan secara keras kepada pihak yang dianggap mengganggu, tetapi bergerak hati-hati ketika perkara menyentuh kepentingan pemerintah atau kelompok pendukungnya. Penindakan mungkin tetap dilakukan agar negara terlihat bekerja, tetapi sasarannya dapat dibatasi kepada pelaku yang tidak lagi memperoleh perlindungan. Hukum terlihat aktif, sementara pusat penyimpangan tetap berada di luar jangkauan. Penegakan hukum akhirnya tidak digunakan untuk membongkar jaringan kekuasaan, tetapi untuk menjaga agar penyimpangan tidak berkembang sampai mengganggu stabilitas jaringan tersebut.
Keadaan demikian membuat legalitas mempunyai dua wajah yang bertolak belakang. Kepada masyarakat, legalitas digunakan untuk menjelaskan mengapa negara boleh memaksa. Kepada penguasa, legalitas digunakan untuk menjelaskan mengapa tindakan mereka tidak dapat dipersoalkan. Rakyat berhadapan dengan hukum sebagai batas, sedangkan penguasa berhadapan dengan hukum sebagai fasilitas. Kesalahan masyarakat segera dicari pasalnya, sementara penyimpangan kekuasaan dicarikan pembenarannya. Di hadapan mereka yang lemah, hukum menunjukkan ketegasannya. Di hadapan kekuasaan, hukum memperlihatkan kelenturannya.
Pelaksanaan hukum secara selektif atau selective law enforcement menjadi salah satu penanda utama tirani yang dilegalkan. Peraturan dapat dibiarkan tidak diterapkan terhadap banyak orang, kemudian digunakan secara tiba-tiba terhadap pihak tertentu. Penguasa tetap dapat menyatakan bahwa tindakan tersebut merupakan penegakan hukum karena ketentuan yang digunakan memang telah lama berlaku. Akan tetapi, pemilihan sasaran memperlihatkan bahwa tujuan utamanya bukan menegakkan norma secara konsisten, melainkan menggunakan hukum sebagai alat tekanan. Hukum berubah menjadi pedang yang digantung di atas semua orang, tetapi hanya dijatuhkan kepada mereka yang dianggap mengganggu kekuasaan.
Tirani yang dilegalkan tidak hanya bergantung pada peraturan represif, tetapi juga pada lembaga yang saling memberikan pembenaran. Pemerintah membentuk kebijakan dan menjelaskannya sebagai kebutuhan negara. Lembaga perwakilan memberikan persetujuan sehingga kebijakan memperoleh bentuk undang-undang. Birokrasi melaksanakannya sebagai kewajiban administratif, sedangkan aparat memastikan masyarakat mematuhinya. Apabila tindakan tersebut dibawa ke pengadilan, lembaga peradilan bekerja di dalam lingkungan politik yang juga menempatkan stabilitas sebagai kepentingan utama. Media kemudian menyebarkan penjelasan resmi pemerintah, sementara informasi mengenai akibat kebijakan dibatasi.
Masyarakat akhirnya tidak hanya berhadapan dengan satu keputusan, tetapi dengan seluruh struktur negara yang secara serentak menyatakan bahwa keputusan tersebut sah. Setiap lembaga menunjuk lembaga lain sebagai sumber pembenaran: aparat menunjuk peraturan, pemerintah menunjuk persetujuan parlemen, parlemen menunjuk kebutuhan politik, sedangkan pengadilan menunjuk kewenangan pembentuk undang-undang. Tanggung jawab berputar tanpa pernah berhenti pada pihak yang harus menjelaskan ketidakadilan. Tirani menjadi sempurna bukan karena hukum tidak ada, tetapi karena seluruh saluran hukum telah disusun untuk menghasilkan jawaban yang sama.
Korban masih dapat mengajukan keberatan, tetapi keberatannya bergerak di dalam lingkaran yang dibentuk kekuasaan. Ketika semua pintu negara mengarah kembali kepada kehendak penguasa, legalitas berubah menjadi lorong panjang yang membuat masyarakat lelah sebelum mencapai keadilan. Pengaduan diterima tetapi tidak diselesaikan, pemeriksaan dilakukan tetapi tidak menyentuh pusat persoalan, sedangkan putusan diberikan tanpa keberanian membongkar kepentingan yang bekerja di belakangnya. Negara kemudian menunjuk prosedur sebagai bukti bahwa keadilan telah tersedia, meskipun prosedur tersebut hanya mengantarkan korban dari satu pintu tertutup ke pintu tertutup lainnya.
Struktur ekonomi Orde Baru menambahkan dimensi lain pada tirani yang dilegalkan. Kekuasaan untuk menerbitkan izin, memberikan konsesi, menentukan proyek, menyediakan kredit, dan melindungi monopoli memungkinkan sumber daya negara dialirkan kepada jaringan tertentu. Keistimewaan tersebut diberikan melalui keputusan resmi sehingga tampak sebagai kebijakan ekonomi biasa. Namun, di balik formalitasnya terdapat distribusi keuntungan yang memperkuat kelompok pendukung penguasa. Hukum ekonomi dan administrasi tidak hanya digunakan untuk mengatur pasar, tetapi juga untuk menentukan siapa yang memperoleh akses dan siapa yang harus tersingkir.
Dalam sultanistic oligarchy, kekayaan dan perlindungan hukum bergerak mengikuti kedekatan dengan pusat kekuasaan. Penguasa mempunyai kemampuan mengatur siapa yang memperoleh kesempatan ekonomi sekaligus menentukan pihak yang kehilangan perlindungan ketika dianggap tidak lagi loyal. Hukum bisnis, perizinan, perpajakan, dan kebijakan ekonomi dapat diterapkan dengan kadar berbeda sesuai kedudukan seseorang dalam jaringan kekuasaan. Kekuasaan politik tidak hanya menentukan batas kebebasan, tetapi juga menentukan siapa yang boleh menjadi kaya. Mereka yang dekat dengan penguasa memperoleh perlindungan, sedangkan mereka yang berada di luar jaringan dipaksa menghadapi seluruh ketegasan peraturan.
Pembangunan kemudian menjadi pembenaran moral bagi perluasan kekuasaan. Pembatasan kebebasan diminta untuk diterima sebagai harga yang harus dibayar demi pertumbuhan dan stabilitas. Korban penggusuran, konflik tanah, pembatasan buruh, atau kebijakan ekonomi yang tidak adil diposisikan sebagai kelompok yang menghambat kepentingan lebih besar. Kepentingan masyarakat luas digunakan untuk mengecilkan penderitaan masyarakat tertentu. Tirani memperoleh legitimasi bukan hanya melalui pasal, tetapi juga melalui janji kemajuan yang selalu ditempatkan lebih tinggi daripada hak individu.
Dalam logika pembangunan otoritarian, hasil dianggap dapat membenarkan cara. Selama pemerintah mampu menunjukkan pertumbuhan, pembangunan jalan, peningkatan produksi, dan keberhasilan program nasional, pembatasan partisipasi diperlakukan sebagai persoalan kecil. Keberhasilan ekonomi digunakan untuk menunda tuntutan demokrasi dan pertanggungjawaban. Masyarakat diminta menikmati hasil tanpa mempertanyakan siapa yang menentukan kebijakan dan siapa yang menerima keuntungan terbesar. Negara seolah-olah telah memenuhi seluruh kewajibannya hanya dengan menghasilkan pembangunan, meskipun pembangunan tersebut dicapai melalui pengorbanan hak yang tidak pernah disetujui secara bebas oleh rakyat.
Tirani yang dilegalkan juga membutuhkan pembenaran ideologis. Kekuasaan Orde Baru tidak hanya menyatakan kebijakannya sesuai hukum, tetapi juga menggambarkannya sebagai pelaksanaan murni Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Pemerintah menempatkan dirinya sebagai penjaga ideologi sehingga kritik terhadap kebijakan dapat ditafsirkan sebagai penolakan terhadap dasar negara. Monopoli penafsiran tersebut menghapus jarak antara Pancasila dan pemerintah. Seolah-olah tidak mungkin seseorang tetap setia kepada Pancasila sambil menolak tindakan penguasa.
Penyatuan antara ideologi negara dan kepentingan pemerintah menghasilkan kepatuhan yang tidak hanya bersifat hukum, tetapi juga moral. Pihak yang berbeda pendapat tidak cukup disebut melanggar ketentuan; mereka dapat dicap tidak setia, anti-Pancasila, atau membahayakan persatuan. Label tersebut mengasingkan seseorang dari lingkungan sosial sebelum proses hukum membuktikan kesalahannya. Masyarakat didorong menjauhi mereka yang telah diberi cap oleh negara. Kekuasaan akhirnya tidak perlu menghukum seorang lawan sendirian karena stigma yang diciptakannya telah menggerakkan masyarakat untuk ikut melakukan penghukuman.
Tirani yang dilegalkan meninggalkan warisan lebih panjang daripada tirani yang hanya bergantung pada kekerasan terbuka. Kekerasan dapat berhenti ketika penguasa jatuh, tetapi peraturan, kebiasaan birokrasi, cara berpikir aparat, dan budaya kepatuhan dapat bertahan setelah pergantian pemerintahan. Institusi yang terlalu lama digunakan untuk melayani kekuasaan tidak seketika berubah menjadi pelindung masyarakat. Aparatur tetap dapat menganggap kritik sebagai ancaman, sedangkan keterbukaan dipandang sebagai gangguan terhadap kewibawaan. Legalitas lama mungkin dicabut, tetapi naluri otoritariannya dapat mencari dasar hukum baru.
Demokratisasi memang menghadirkan pemilihan umum yang lebih terbuka, kebebasan politik yang lebih luas, serta berbagai mekanisme pengawasan konstitusional. Namun, demokrasi tidak otomatis kebal dari penyalahgunaan legalitas. Pemerintah yang lahir melalui pemilihan umum tetap dapat melemahkan institusi pengawasan, mendeligitimasi lawan politik, menekan kebebasan pers, serta membentuk hukum yang memperluas kekuasaannya. Demokrasi dapat mengalami kematian secara perlahan ketika setiap penyimpangan dilakukan melalui tindakan yang tampak legal apabila diperiksa secara terpisah.[2] Otoritarianisme modern tidak selalu menghancurkan hukum; ia dapat merawat hukum secara formal sambil mengosongkan keberanian hukum untuk membatasi penguasa.
Mekanisme pengujian undang-undang terhadap konstitusi memberikan kemungkinan agar legalitas tidak berhenti pada kenyataan bahwa suatu peraturan telah disahkan. Sebuah undang-undang tetap harus dinilai berdasarkan kesesuaiannya dengan konstitusi, hak warga negara, dan prinsip pembatasan kekuasaan. Akan tetapi, mekanisme tersebut juga bergantung pada independensi dan integritas lembaga yang menjalankannya. Apabila penjaga konstitusi ikut dikuasai oleh kepentingan politik, undang-undang yang menindas tetap dapat memperoleh pembenaran melalui putusan. Legalitas tirani hanya berpindah dari ruang legislasi menuju ruang peradilan.
Tirani yang dilegalkan pada akhirnya memperlihatkan batas mendasar dari legalitas. Sebuah tindakan tidak berubah menjadi adil hanya karena dituangkan dalam peraturan. Penindasan tidak kehilangan sifatnya setelah memperoleh tanda tangan pejabat, persetujuan parlemen, dan nomor dalam lembaran negara. Hukum yang menjauh dari keadilan hanya memberikan bentuk resmi kepada kehendak pihak yang paling berkuasa. Summum ius summa iniuria—penerapan hukum yang dipisahkan dari keadilan dapat melahirkan ketidakadilan yang paling sempurna.
Negara hukum tidak boleh diukur dari banyaknya peraturan yang diproduksi, lengkapnya institusi yang dibentuk, ataupun seringnya penguasa mengucapkan kepatuhan kepada konstitusi. Negara hukum harus dinilai dari keberanian hukum menghentikan kekuasaan ketika kekuasaan melampaui batas. Apabila hukum hanya tegas kepada rakyat tetapi selalu menemukan alasan untuk memaafkan penguasa, hukum tidak sedang menegakkan keadilan. Ia sedang mempertontonkan pengabdiannya kepada kekuasaan.
Tirani mencapai bentuknya yang paling berbahaya ketika penindasan tidak lagi dianggap sebagai penindasan karena telah memperoleh dasar hukum. Rakyat dipaksa menaati aturan yang tidak pernah mereka susun secara setara, menghadapi institusi yang tidak sepenuhnya independen, dan menerima keputusan yang sejak awal telah diarahkan untuk melindungi pusat kekuasaan. Legalitas kemudian tidak menjadi jalan menuju keadilan, tetapi tembok yang memisahkan korban dari pertanggungjawaban.
Pada titik itulah negara hukum mengalami pembalikan paling mendasar. Hukum tidak lagi berdiri sebagai panglima yang memerintah kekuasaan, tetapi menjadi prajurit yang menerima perintah dari penguasa. Pasal disusun untuk membatasi rakyat, kewenangan digunakan untuk melindungi pejabat, dan pengadilan dipaksa mengesahkan keputusan yang telah ditentukan oleh kepentingan politik. Yang berdiri bukan lagi negara berdasarkan hukum, melainkan tirani yang telah belajar menindas menggunakan bahasa hukum.
[1] Philippe Nonet dan Philip Selznick, op. cit., hlm. 29–52; Moh. Mahfud MD, op. cit., hlm. 25–26 dan 381; Daniel S. Lev, op. cit., hlm. 215–266.
[2] Steven Levitsky dan Daniel Ziblatt, op. cit., hlm. 2–9 dan 72–96; Jimly Asshiddiqie, op. cit., hlm. 135–208 dan 244–305; David Bourchier, op. cit., hlm. 230–266.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998