Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Demokrasi dalam Tawanan Elite
Demokrasi tidak cukup diukur dari keberadaan pemilihan umum, partai politik, parlemen, dan kebebasan menyampaikan pendapat. Demokrasi harus memberikan kemampuan nyata kepada rakyat untuk menentukan arah pemerintahan, mengawasi penggunaan kewenangan, serta mengoreksi keputusan yang menyimpang. Namun, kemampuan tersebut menyusut ketika pintu pencalonan, organisasi partai, sumber pembiayaan, media, dan proses kebijakan dikuasai oleh segelintir elite. Rakyat tetap datang memberikan suara, tetapi pilihan yang tersedia telah lebih dahulu disusun oleh kelompok yang menguasai partai. Demokrasi tetap berjalan, tetapi rakyat hanya diperkenankan menjadi penumpang di dalam kendaraan yang arah, pengemudi, dan tujuannya telah ditentukan oleh elite.
Penawanan dimulai dari penguasaan partai politik. Elite partai menentukan kandidat, arah koalisi, pimpinan parlemen, serta kader yang memperoleh jabatan dalam pemerintahan. Anggota biasa mempunyai ruang terbatas untuk memengaruhi keputusan strategis, sedangkan masyarakat hanya menerima calon yang telah ditetapkan. Ketika proses internal partai tidak demokratis, pemilihan umum hanya memindahkan keputusan elite ke hadapan rakyat untuk memperoleh pengesahan. Suara memang diberikan oleh masyarakat, tetapi daftar orang yang dapat dipilih ditentukan oleh lingkaran sempit. Popular sovereignty akhirnya bekerja setelah elite selection menyelesaikan pekerjaannya.
Penguasaan pencalonan membuat elite partai mempunyai kekuasaan yang terkadang lebih menentukan daripada pemilih. Masyarakat hanya dapat memberikan atau menolak suara pada hari pemilihan, sedangkan pimpinan partai dapat menentukan nasib politik seorang kader sejak proses pencalonan. Politisi pun lebih takut kehilangan rekomendasi partai daripada kehilangan kepercayaan masyarakat. Mereka mengetahui bahwa popularitas tidak mempunyai arti apabila namanya tidak dimasukkan ke dalam daftar calon. Rakyat dapat mencintai seorang kandidat, tetapi satu tanda tangan elite partai cukup untuk memastikan kandidat itu tidak pernah muncul di surat suara.
Hubungan tersebut menciptakan representation gap, yaitu jarak antara pihak yang secara formal diwakili dengan pihak yang secara nyata menentukan karier wakilnya. Anggota parlemen seharusnya bertanggung jawab kepada rakyat, tetapi pencalonan berikutnya bergantung kepada pimpinan partai. Ketika kepentingan pemilih bertentangan dengan keputusan organisasi, wakil rakyat menghadapi pilihan yang tidak seimbang. Membela masyarakat mungkin menghasilkan pujian publik, sedangkan menentang elite dapat mengakhiri kariernya. Loyalitas pun bergerak ke atas menuju pimpinan partai, bukan ke bawah menuju rakyat yang memberikan suara.
Setelah pemilihan selesai, persaingan antarpartai dapat berubah menjadi kerja sama untuk membagi akses kepada pemerintahan. Perbedaan program yang ditampilkan selama kampanye melemah ketika elite mulai merundingkan jabatan, pengaruh, dan sumber daya. Partai yang sebelumnya saling menyerang dapat bergabung dalam koalisi tanpa penjelasan programatik yang memadai. Rakyat memilih dalam suasana pertentangan, tetapi hasil pilihannya dikelola melalui kompromi elite. Electoral competition berakhir menjadi post-electoral accommodation: persaingan dibutuhkan untuk memperoleh suara, sedangkan perdamaian elite diperlukan untuk membagi hasil kekuasaan.
Koalisi memang diperlukan agar pemerintahan dapat bekerja. Namun, koalisi kehilangan nilai demokratis ketika dibangun tanpa kesamaan program dan hanya menjadi tempat pembagian jabatan. Partai tidak lagi bertanya kebijakan apa yang akan diperjuangkan, melainkan posisi apa yang akan diperoleh. Perbedaan ideologi yang dikampanyekan kepada masyarakat dapat menghilang begitu pintu pemerintahan dibuka. Partai bertengkar di atas panggung agar rakyat percaya mempunyai pilihan, lalu berpelukan di belakang panggung ketika kekuasaan mulai dibagikan.
Koalisi yang terlalu luas membuat oposisi kehilangan kekuatan. Pemerintah memperoleh dukungan besar di parlemen, sedangkan partai di luar pemerintahan tidak cukup kuat memaksa pertanggungjawaban. Fungsi pengawasan tetap tercantum dalam aturan, rapat tetap diselenggarakan, dan kritik tetap terdengar. Namun, daya politiknya melemah karena mayoritas anggota parlemen mempunyai kepentingan menjaga kelangsungan koalisi. Demokrasi tidak dibungkam melalui pelarangan oposisi. Oposisi dibuat tidak berdaya dengan menarik hampir semua kekuatan politik ke dalam pemerintahan.
Pelemahan tersebut lebih licin daripada pembubaran oposisi secara terbuka. Pemerintah tetap dapat mengklaim bahwa tidak ada partai yang dilarang dan kebebasan politik masih berlangsung. Akan tetapi, ketidakhadiran larangan tidak berarti pengawasan bekerja secara efektif. Kritik dapat disampaikan tanpa kemampuan mengubah keputusan, sementara voting telah dapat diperkirakan berdasarkan komposisi koalisi. Majoritarian control mengubah parlemen menjadi ruang tempat keputusan pemerintah memperoleh pengesahan, bukan tempat kewenangan diuji secara keras. Pemerintah tidak perlu takut kepada parlemen apabila sebagian besar kursinya telah diikat oleh kepentingan untuk tetap berada di sekitar kekuasaan.
Elite juga mengendalikan jarak antara partisipasi masyarakat dan keputusan negara. Pemerintah membuka konsultasi, parlemen mengadakan rapat, dan masyarakat diminta memberikan pendapat. Namun, tidak ada jaminan bahwa aspirasi tersebut memengaruhi rumusan akhir. Partisipasi dapat digunakan untuk memenuhi persyaratan prosedural sekaligus menciptakan kesan keterbukaan. Rakyat diperbolehkan berbicara, sementara elite mempertahankan hak untuk mengabaikan seluruh perkataan mereka. Dari sinilah lahir participatory illusion: masyarakat merasa dilibatkan karena diberi mikrofon, padahal keputusan tidak pernah benar-benar diletakkan di hadapan mereka.
Partisipasi yang kehilangan pengaruh justru dapat menjadi alat legitimasi. Kehadiran masyarakat dicatat, daftar peserta disusun, dan masukan dimasukkan ke dalam laporan. Setelah itu, kebijakan tetap disahkan tanpa perubahan berarti. Elite kemudian menyatakan bahwa proses telah terbuka karena publik pernah diundang. Rakyat dijadikan saksi bagi keputusan yang tidak mereka tentukan, lalu kehadirannya digunakan untuk membuktikan bahwa keputusan tersebut demokratis. Partisipasi tidak lagi menjadi jalan memengaruhi kekuasaan, tetapi dekorasi yang membuat kekuasaan terlihat bersedia mendengar.
Kekuatan oligarkis mampu bertahan di dalam demokrasi karena tidak harus menghapus institusi yang telah ada. Partai dapat dibiayai, kandidat dapat didukung, media dapat dikuasai, dan hubungan dapat dibangun dengan pejabat yang memenangkan kekuasaan. Pemilihan umum bahkan dibutuhkan karena menghasilkan legitimasi yang sulit diperoleh melalui paksaan. Demokrasi tidak dihancurkan dari luar, tetapi dimasuki, dibiayai, dan dikendalikan dari dalam. Institusi tetap memakai nama rakyat, sedangkan keputusan strategis bergerak semakin dekat kepada pihak yang mempunyai kekayaan dan akses.
Penawanan tersebut melahirkan democratic capture. Berbeda dari otoritarianisme yang menolak kebebasan secara terbuka, democratic capture mempertahankan prosedur sambil menguasai hasilnya. Pemilihan tetap berlangsung, tetapi pencalonan dikendalikan. Parlemen tetap bersidang, tetapi mayoritasnya terikat koalisi. Partisipasi tetap dibuka, tetapi pengaruh masyarakat dibatasi. Hukum tetap dibentuk, tetapi kepentingan yang menentukan substansinya tidak hadir secara setara. Demokrasi tidak dibunuh karena bangkainya tidak berguna; ia dipelihara agar terus menghasilkan legitimasi bagi pihak yang menawannya.
Hukum ikut dipengaruhi oleh kesepakatan elite. Undang-undang dapat dibentuk untuk memperbesar kewenangan, mengurangi pengawasan, atau memberikan perlindungan kepada kepentingan tertentu. Pembahasan tetap mengikuti tahapan formal, tetapi substansinya dibentuk oleh konfigurasi politik yang tidak seimbang. Pembentukan hukum dapat menjauh dari kepentingan publik ketika proses legislasi lebih tanggap kepada keinginan kelompok terbatas daripada aspirasi masyarakat.[1] Setelah disahkan, penolakan rakyat dihadapkan pada alasan bahwa keputusan telah dibuat melalui prosedur demokratis. Elite menggunakan demokrasi untuk melahirkan hukum, kemudian menggunakan hukum untuk membungkam pertanyaan tentang kepentingan siapa yang dilayani.
Dalam keadaan tersebut, legalitas berubah menjadi perisai. Undang-undang dianggap benar karena telah disetujui pemerintah dan parlemen, tanpa memeriksa ketimpangan kekuatan di balik persetujuan tersebut. Kritik terhadap substansi dipatahkan dengan penjelasan bahwa seluruh tahapan telah dijalankan. Padahal, prosedur hanya menjelaskan bagaimana keputusan dibuat, bukan membuktikan bahwa keputusan tersebut adil. Procedural legitimacy tidak boleh digunakan untuk menutupi substantive injustice. Hukum dapat sah secara formal dan sekaligus melayani kepentingan yang bertentangan dengan kebutuhan masyarakat.
Demokrasi dalam tawanan elite juga melemahkan pertanggungjawaban pejabat. Karier politik mereka bergantung pada pencalonan berikutnya, sedangkan pencalonan ditentukan oleh elite partai. Penyandang dana juga mempunyai pengaruh karena kompetisi mendatang kembali membutuhkan biaya. Pemilih hanya dapat memberikan hukuman melalui pemilihan yang berlangsung beberapa tahun kemudian, sementara elite dapat menjatuhkan hukuman setiap saat melalui pencabutan jabatan, dukungan, atau rekomendasi. Rakyat memiliki hak untuk tidak memilih kembali, tetapi elite mempunyai kemampuan memastikan seorang politisi tidak pernah mendapat kesempatan untuk dipilih kembali.
Kekuatan material memberikan oligark daya politik yang tidak sebanding dengan warga biasa. Mereka dapat memengaruhi lebih dari satu partai, mendukung beberapa kandidat, menguasai saluran informasi, dan menjaga hubungan dengan pemerintahan yang berganti. Apabila satu kelompok kalah, akses segera dibangun kepada pemenang. Modal tidak bergantung kepada satu hasil pemilihan karena mampu menyebarkan kepentingan ke banyak jalur politik. Kekuasaan elektoral berpindah setiap beberapa tahun, tetapi kekuasaan ekonomi tetap berada di sekitar negara. Pejabat datang dan pergi melalui pemilihan; pemilik modal tetap menunggu di ruang yang sama untuk menyambut siapa pun yang menang.
Pemilihan umum akhirnya dapat menghasilkan pergantian pejabat tanpa mengubah pihak yang mengendalikan keputusan. Nama, wajah, dan partai berganti, tetapi arah kebijakan tetap dibentuk oleh lingkaran yang menguasai pencalonan, modal, informasi, serta akses kepada negara. Rakyat mempunyai hak menentukan pemenang, tetapi tidak selalu memiliki kekuatan menentukan kepentingan yang harus dilayani setelah kemenangan. Electoral turnover tidak otomatis menghasilkan power turnover. Pergantian orang hanya menjadi rotasi penjaga apabila struktur pengendali negara tetap berada di tangan jaringan yang sama.
Demokrasi dipertahankan karena menyediakan legitimasi yang dibutuhkan penguasa. Rakyat dipanggil setiap beberapa tahun untuk memberikan suara, kemudian dijauhkan dari ruang tempat keputusan disusun. Mereka boleh mengkritik, tetapi kritiknya tidak mengikat; boleh berpartisipasi, tetapi partisipasinya dapat diabaikan; boleh mengganti pejabat, tetapi tidak mudah mengganti kepentingan yang menguasai pejabat. Demokrasi akhirnya tidak lagi bekerja sebagai pemerintahan rakyat, melainkan sebagai pemerintahan elite yang secara berkala meminjam suara rakyat untuk memperbarui izin kekuasaannya.
[1] Zainal Arifin Mochtar, op. cit., hlm. 12–13 dan 177.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998