Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Konflik Kepentingan dalam Lingkaran Kekuasaan
Demokrasi yang telah berada dalam tawanan elite membuka ruang luas bagi konflik kepentingan. Pejabat publik tidak memasuki pemerintahan sebagai pribadi yang sepenuhnya terputus dari partai, keluarga, penyandang dana, organisasi, dan kegiatan usaha. Ia membawa hubungan yang dibangun sebelum memperoleh jabatan, sedangkan keputusan yang dibuat setelah berkuasa dapat memberikan keuntungan kepada hubungan tersebut. Konflik kepentingan muncul ketika kewajiban melayani masyarakat berhadapan dengan kepentingan pribadi yang berpotensi memengaruhi netralitas. Jabatan memang diperoleh atas nama rakyat, tetapi orang-orang yang berada di belakang kemenangan dapat ikut memasuki ruang kekuasaan tanpa pernah tercatat sebagai pejabat.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menempatkan konflik kepentingan sebagai keadaan ketika pejabat memiliki kepentingan pribadi untuk menguntungkan diri sendiri atau pihak lain sehingga dapat memengaruhi netralitas dan kualitas keputusan. Persoalan tersebut tidak harus menunggu sampai ditemukan suap, kerugian negara, atau transaksi yang dapat dibuktikan secara pidana. Hubungan yang mampu merusak objektivitas sudah cukup untuk menuntut keterbukaan dan pengunduran diri pejabat dari proses pengambilan keputusan. Conflict of interest bukan sekadar persoalan apakah seseorang telah berbuat curang, melainkan apakah ia berada dalam keadaan yang membuat kepentingan pribadi dapat mengalahkan kewajiban publiknya.
Pembedaan tersebut penting karena seorang pejabat dapat saja mengaku tetap profesional meskipun mempunyai kepentingan terhadap hasil keputusan. Namun, objektivitas tidak boleh hanya didasarkan pada pengakuan orang yang sedang diuji objektivitasnya. Negara hukum membutuhkan mekanisme yang dapat diperiksa, bukan kepercayaan buta kepada moralitas pejabat. Seseorang tidak dapat menjadi pemain, menentukan aturan pertandingan, sekaligus meyakinkan penonton bahwa ia pasti akan bertindak sebagai wasit yang adil. Ketika kepentingan pribadi telah masuk, pengunduran diri dari proses bukan pengakuan bersalah, melainkan kewajiban menjaga keputusan negara dari kecurigaan yang beralasan.
Konflik kepentingan dapat bekerja dalam proses legislasi. Anggota parlemen mempunyai kewenangan membahas undang-undang yang mengatur perpajakan, pertambangan, perkebunan, perbankan, media, kesehatan, perdagangan, dan berbagai sektor ekonomi lainnya. Pada saat yang sama, anggota parlemen atau keluarganya dapat mempunyai kepemilikan usaha, hubungan bisnis, atau kedekatan dengan perusahaan yang akan menerima akibat dari peraturan tersebut. Keputusan kemudian disampaikan sebagai sikap fraksi atau hasil kesepakatan politik, sehingga kepentingan personal di belakangnya sulit dikenali. Orang yang ikut menentukan isi aturan dapat menjadi pihak yang paling dahulu mengetahui pintu keuntungan yang dibuka oleh aturan tersebut.
Politik hukum seharusnya diarahkan untuk mencapai tujuan negara, bukan menjadi jalan memberikan keuntungan normatif kepada kelompok yang dekat dengan pembentuk kebijakan. Karakter produk hukum tidak dapat dipisahkan dari konfigurasi kekuasaan dan kepentingan politik yang melahirkannya.[1] Ketika pihak yang akan menerima manfaat ikut menentukan isi peraturan tanpa membuka hubungannya kepada publik, legislasi tidak lagi sepenuhnya bekerja untuk kepentingan rakyat. Kepentingan privat memperoleh perlindungan umum, kemudian seluruh masyarakat diwajibkan mematuhinya. Legislative conflict of interest mengubah parlemen dari pembentuk batas menjadi tempat pihak berkepentingan ikut menggambar sendiri batas yang menguntungkannya.
Dalam keadaan tersebut, hukum dapat menjadi sarana pemindahan keuntungan yang tampak sah. Tidak ada uang yang harus diserahkan secara sembunyi-sembunyi karena keuntungan telah ditanamkan ke dalam rumusan pasal, pengecualian, insentif, atau kelonggaran tertentu. Prosedur legislasi tetap dilaksanakan dan undang-undang tetap diumumkan dalam lembaran negara. Namun, legalitas formal tidak menjawab pertanyaan mengenai siapa yang menyusun kepentingan di belakang norma. Korupsi mengambil keuntungan dengan melanggar hukum; konflik kepentingan yang telah menguasai legislasi dapat menciptakan hukum agar keuntungan itu tidak lagi disebut pelanggaran.
Ruang serupa muncul dalam pengangkatan pejabat. Pimpinan lembaga negara dapat terlibat memilih orang yang memiliki hubungan partai, kedekatan personal, jasa politik, atau kesediaan menjaga kepentingan tertentu. Prosedur seleksi tetap dilaksanakan melalui pembentukan panitia, pendaftaran, wawancara, uji kelayakan, dan keputusan resmi. Namun, hasilnya dapat diarahkan untuk menempatkan orang yang loyal kepada pihak pengangkat. Kandidat yang terlalu independen dianggap sulit diajak bekerja sama, sedangkan kandidat yang dapat diperkirakan sikapnya disebut mampu menjaga stabilitas. Merit selection kemudian dikalahkan oleh loyalty screening.
Pejabat terpilih membawa utang politik yang memengaruhi keberaniannya mengawasi pihak yang berperan dalam pengangkatannya. Tidak diperlukan perintah langsung apabila ia telah memahami siapa yang harus dijaga dan perkara mana yang sebaiknya tidak disentuh. Ketergantungan bekerja melalui rasa berutang, kalkulasi karier, dan keinginan mempertahankan jabatan. Lembaga tetap menyandang status independen, tetapi independensinya telah digadaikan sejak proses pemilihan pimpinan. Sebuah lembaga dapat merdeka di dalam undang-undang, tetapi tetap berlutut di hadapan orang-orang yang menentukan siapa boleh memimpinnya.
Konflik kepentingan juga berkembang ketika pejabat mempunyai hubungan dengan pelaku usaha yang memperoleh proyek, izin, konsesi, atau fasilitas negara. Sebuah keputusan dapat dibungkus dengan argumentasi pembangunan, investasi, dan penciptaan lapangan kerja, tetapi sekaligus memberikan keuntungan besar kepada perusahaan yang terhubung dengan pengambil keputusan. Manfaat itu tidak harus diterima langsung oleh pejabat. Ia dapat dialirkan melalui keluarga, perusahaan terafiliasi, rekan bisnis, orang kepercayaan, atau penyandang dana politik. Tanpa keterbukaan mengenai kepemilikan dan hubungan para pihak, masyarakat hanya melihat keputusan resmi, sedangkan penerima keuntungan yang sesungguhnya bersembunyi di balik susunan perusahaan.
Dari sinilah muncul persoalan beneficial ownership. Nama yang tercantum dalam dokumen perusahaan belum tentu menunjukkan orang yang sesungguhnya mengendalikan atau menikmati keuntungan. Pejabat dapat menyatakan tidak mempunyai kepentingan karena tidak tercatat sebagai pemegang saham atau pengurus. Namun, kebijakan yang dibuatnya dapat memperbesar kekayaan keluarga dan jaringan terdekat. Jarak administratif diciptakan untuk menyembunyikan kedekatan ekonomi. Tangan pejabat tampak bersih karena keuntungan tidak diletakkan di telapak tangannya, tetapi dialirkan ke kantong orang-orang yang berada dalam lingkarannya.
Keluarga menjadi jalur yang efektif untuk mengaburkan batas antara kepentingan publik dan privat. Kegiatan usaha dapat dijalankan pasangan, anak, saudara, atau orang kepercayaan, sementara pejabat menggunakan kewenangan yang menentukan nasib sektor tersebut. Secara formal, pejabat tidak tercatat menerima keuntungan. Secara substantif, kebijakan yang dibuatnya memperbesar kekayaan dan pengaruh seluruh keluarga. Hubungan darah dipakai menciptakan jarak hukum tanpa memisahkan kepentingan ekonomi. Jabatan publik akhirnya bekerja memperkuat kekayaan keluarga, sedangkan kekayaan keluarga menyediakan sumber daya untuk mempertahankan jabatan.
Pola tersebut menciptakan family-based conflict of interest. Kekuasaan dan bisnis dibagi di antara anggota keluarga agar tidak terlihat berada dalam satu tangan. Seorang anggota menjalankan pemerintahan, anggota lain mengendalikan perusahaan, sementara kerabat berikutnya memasuki partai atau parlemen. Ketika satu keputusan dipersoalkan, masing-masing dapat menyatakan berdiri sebagai pribadi yang berbeda. Keluarga dipisahkan di atas dokumen, tetapi dipersatukan oleh keuntungan yang lahir dari keputusan negara. Pada titik itu, batas antara rumah tangga dan pemerintahan menjadi kabur karena kewenangan publik digunakan untuk memperbesar kekayaan privat.
Konflik kepentingan menjadi lebih berbahaya ketika memasuki lembaga penegak hukum. Penyidik, penuntut, hakim, atau pimpinan lembaga dapat mempunyai hubungan dengan pihak yang diperiksa, partai yang berkepentingan, pejabat berpengaruh, atau kelompok yang terlibat dalam pengangkatannya. Keputusan untuk memulai, mempercepat, memperlambat, mempersempit, atau menghentikan perkara dapat dipengaruhi hubungan tersebut. Hukum tetap bekerja melalui surat perintah, pemeriksaan, dakwaan, dan putusan. Namun, arah prosesnya tidak lagi sepenuhnya ditentukan oleh bukti.
Penegakan hukum yang telah dimasuki konflik kepentingan tidak harus membebaskan seseorang secara terang-terangan. Perkara dapat dilemahkan melalui pemilihan pasal, pembatasan saksi, pengabaian bukti, pemisahan berkas, penundaan, atau alasan prosedural. Semua tindakan terlihat teknis apabila diperiksa secara terpisah. Namun, rangkaiannya dapat menghasilkan satu tujuan: memastikan proses hukum tidak mencapai pusat kepentingan. Procedural manipulation membuat hukum tampak berjalan sambil perlahan-lahan diarahkan menuju jalan buntu. Perkara tidak dihentikan dengan satu perintah; ia dibuat kehabisan napas melalui seribu keputusan kecil.
Di sisi lain, hukum dapat diterapkan secara agresif kepada pihak yang tidak mempunyai perlindungan. Tindakan serupa ditafsirkan berbeda berdasarkan kedekatan pelakunya dengan kekuasaan. Pihak yang mempunyai jaringan memperoleh kehati-hatian dan kesempatan menjelaskan, sedangkan pihak yang mengganggu kepentingan elite menghadapi penafsiran paling keras. Ketika perilaku orang-orang yang menjalankan hukum telah dikuasai kepentingan, teks yang sama dapat menghasilkan perlakuan yang sangat berbeda. Satjipto Rahardjo mengingatkan pentingnya perilaku manusia dalam bekerjanya hukum karena peraturan tidak pernah bergerak dan menegakkan dirinya sendiri.[2] Hukum kehilangan kenetralannya bukan ketika kitab undang-undangnya dibakar, tetapi ketika orang yang memegangnya memilih kepada siapa pasal harus ditajamkan.
Larangan konflik kepentingan tidak cukup diselesaikan melalui pernyataan bahwa pejabat mampu bersikap profesional. Integritas personal tetap penting, tetapi masyarakat tidak dapat dipaksa mempercayai objektivitas tanpa mekanisme yang dapat diperiksa. Pejabat harus membuka hubungan yang berpotensi memengaruhi keputusan, tidak terlibat dalam pembahasan, dan menyerahkan kewenangan kepada pihak yang bebas dari kepentingan. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 menuntut penyelenggaraan negara yang mengutamakan kepentingan umum serta bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Prinsip tersebut kehilangan daya apabila keterbukaan hanya bergantung pada kerelaan pejabat mengakui hubungannya sendiri.
Karena itu, disclosure dan recusal menjadi bagian penting dalam menjaga kepercayaan publik. Disclosure menuntut pejabat membuka hubungan pribadi, keluarga, bisnis, dan politik yang relevan dengan keputusan. Recusal mengharuskannya mengundurkan diri dari pembahasan ketika objektivitasnya dapat diragukan. Pengunduran diri bukan bukti bahwa pejabat telah menerima suap. Justru melalui langkah itu ia menunjukkan bahwa keputusan negara tidak boleh dibebani kepentingan pembuatnya. Pejabat yang berintegritas tidak hanya menghindari penyimpangan, tetapi juga menolak berada dalam keadaan yang membuat penyimpangan masuk akal untuk dicurigai.
Konflik kepentingan merusak negara tanpa selalu meninggalkan transaksi yang mudah dibuktikan. Tidak selalu ditemukan uang yang berpindah tangan, perintah tertulis, atau perjanjian pembagian keuntungan. Penyimpangan bekerja melalui hubungan, kedekatan, pemilihan orang, pengaturan prioritas, dan keputusan yang terlihat wajar apabila diperiksa satu per satu. Polanya baru tampak ketika pihak yang sama terus memperoleh manfaat, keluarga pejabat terus memperluas usaha, penyandang dana terus memenangkan proyek, dan lembaga pengawasan terus kehilangan keberanian. Pattern of benefit menjadi petunjuk bahwa keputusan publik mungkin tidak lagi berdiri di atas kepentingan publik.
Selama hubungan tersebut disembunyikan, kewenangan negara dapat digunakan untuk membayar utang politik sekaligus memperbesar kekayaan pribadi. Pejabat tetap berbicara atas nama rakyat, sementara orang-orang terdekatnya menikmati keuntungan dari keputusan yang tidak pernah mereka pertanggungjawabkan kepada rakyat. Konflik kepentingan adalah cara paling halus untuk mencuri arah negara: tidak selalu mengambil uang dari kas publik, tetapi membelokkan setiap kewenangan agar keuntungan negara mengalir menuju lingkaran kekuasaan. Jabatan masih disebut amanat rakyat, tetapi keputusan yang lahir darinya telah lebih dahulu dikepung oleh keluarga, pemodal, partai, dan orang-orang yang merasa berhak menerima balasan.
.
[1] Moh. Mahfud MD, op. cit., hlm. 25–26.
[2] Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perilaku: Hidup Baik adalah Dasar Hukum yang Baik (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2009), hlm. 49–50 dan 82.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998