Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
Rule of Law versus Rule by Law
Perbincangan mengenai negara hukum Indonesia tidak dapat dilepaskan dari dua konsepsi yang tampak serupa, tetapi memiliki orientasi yang saling bertolak belakang, yaitu rule of law dan rule by law. Keduanya sama-sama menempatkan hukum dalam penyelenggaraan negara, tetapi memberikan kedudukan yang berbeda kepada hukum. Dalam rule of law, hukum ditempatkan sebagai norma tertinggi yang mengikat rakyat sekaligus penguasa. Sebaliknya, dalam rule by law, hukum lebih banyak difungsikan sebagai instrumen yang digunakan penguasa untuk mengatur, mengendalikan, dan memaksakan kepatuhan kepada rakyat. Perbedaan tersebut tidak terletak pada ada atau tidaknya hukum, melainkan pada hubungan antara hukum dan kekuasaan: apakah hukum menguasai kekuasaan atau kekuasaan menguasai hukum.
Konsep rule of law bertumpu pada gagasan bahwa penyelenggaraan negara tidak boleh bergantung pada kehendak personal pemegang kekuasaan. Pemerintahan harus dijalankan berdasarkan norma yang telah ditentukan, diumumkan, dan diberlakukan secara setara. Hukum tidak boleh berubah hanya untuk menyesuaikan diri dengan kepentingan sesaat penguasa, apalagi sengaja dirumuskan secara lentur agar dapat digunakan terhadap pihak tertentu. Prinsip negara hukum modern karena itu tidak berhenti pada supremasi hukum, tetapi juga mencakup persamaan di hadapan hukum, asas legalitas, pembatasan kekuasaan, perlindungan hak asasi manusia, peradilan yang bebas dari interpensi, dan mekanisme pengujian terhadap tindakan maupun produk hukum negara.[1] Seluruh unsur tersebut membentuk satu kesatuan yang dimaksudkan untuk memastikan bahwa kekuasaan tidak bergerak berdasarkan kemauannya sendiri.
Dalam rule of law, hukum tidak hanya memberikan kewenangan, tetapi juga menentukan batas penggunaan kewenangan. Setiap organ negara dapat bertindak karena memperoleh atribusi, delegasi, atau mandat yang sah, tetapi keabsahan sumber kewenangan belum cukup untuk membenarkan seluruh tindakan yang dilakukannya. Penggunaan kewenangan tetap harus sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan, asas pemerintahan yang baik, hak warga negara, dan prinsip keadilan. Ketika suatu lembaga menggunakan kewenangannya untuk tujuan yang berbeda dari maksud pembentukannya, tindakan tersebut dapat kehilangan legitimasi meskipun dilakukan oleh pejabat yang secara formal berwenang. Artinya, rule of law menilai kekuasaan bukan hanya berdasarkan siapa yang bertindak, tetapi juga untuk tujuan apa, dengan cara bagaimana, dan akibat apa yang ditimbulkan oleh tindakan tersebut.
Prinsip tersebut berbeda dengan logika rule by law. Dalam rule by law, hukum dipahami terutama sebagai perintah yang harus ditaati oleh mereka yang berada di bawah kekuasaan. Penguasa menjadi pihak yang membuat, menentukan penafsiran, sekaligus mengendalikan pelaksanaan hukum, sedangkan rakyat ditempatkan sebagai objek yang diwajibkan untuk patuh. Hukum tidak diperlakukan sebagai pembatas kekuasaan, tetapi sebagai perpanjangan tangan kekuasaan. Selama tindakan penguasa dapat dicantumkan dalam peraturan, keputusan, atau surat perintah, tindakan tersebut dianggap telah memperoleh pembenaran. Legalitas akhirnya tidak lagi berfungsi sebagai mekanisme perlindungan, tetapi menjadi bahasa resmi yang digunakan untuk menyembunyikan dominasi.
Oleh karena itu, rule by law tidak identik dengan keadaan tanpa hukum. Kekuasaan yang menjalankan rule by law justru dapat menghasilkan peraturan dalam jumlah yang sangat banyak, membentuk beragam lembaga, dan menciptakan prosedur yang tampak lengkap. Namun, hukum-hukum tersebut lebih banyak bergerak ke bawah untuk mendisiplinkan rakyat daripada bergerak ke atas untuk membatasi penguasa. Peraturan dibuat rinci untuk menentukan kewajiban masyarakat, tetapi dibuat longgar ketika mengatur pertanggungjawaban pejabat. Sanksi disusun tegas terhadap pelanggaran yang dilakukan warga negara, tetapi menyediakan banyak pintu keluar ketika pelanggaran bersentuhan dengan kepentingan kekuasaan. Di bawah konstruksi demikian, hukum bukan tidak hadir, hukum hadir secara berlebihan, tetapi kehadirannya terutama dirasakan oleh mereka yang tidak memiliki kuasa.
Perbedaan antara rule of law dan rule by law juga terlihat dari cara keduanya memandang asas legalitas. Dalam rule of law, asas legalitas sering diartikan sesuai dengan adigium dagium nullum delictum nulla poena sine praevia lege poenali dimaksudkan untuk memberikan kepastian sekaligus perlindungan kepada warga negara agar negara tidak dapat bertindak tanpa dasar yang jelas. Warga negara harus dapat mengetahui perbuatan yang diperintahkan, dilarang, dan diperbolehkan sebelum negara menjatuhkan konsekuensi hukum kepadanya. Asas legalitas juga mengharuskan ketentuan hukum dirumuskan secara jelas, tidak berlaku surut secara sewenang-wenang (ex post facto law prohibition), serta tidak ditafsirkan hanya berdasarkan kepentingan aparat. Sedangkan dalam rule by law, asas legalitas mengalami penyempitan menjadi sekadar pencarian dasar pasal. Apabila sebuah tindakan telah memiliki sandaran normatif, penguasa merasa tidak perlu lagi menjelaskan keadilan, kepatutan, dan tujuan dari tindakan tersebut.
Penyempitan semacam itu melahirkan legalisme formal, yaitu pandangan yang menganggap bahwa keadilan telah terpenuhi hanya karena prosedur pembentukan dan pelaksanaan hukum telah dilewati. Padahal, sebuah peraturan dapat dibuat oleh lembaga yang berwenang dan melalui tata cara yang ditentukan, tetapi tetap membawa ketidakadilan dalam substansinya. Peraturan juga dapat dirumuskan menggunakan bahasa yang tampak netral, tetapi menimbulkan akibat yang diskriminatif ketika diterapkan. Politik hukum memperlihatkan bahwa produk hukum berkaitan dengan konfigurasi politik dan hubungan kekuasaan yang melatarbelakangi pembentukannya.[2] Karena itu, penilaian terhadap hukum tidak cukup dilakukan dengan memeriksa keabsahan formalnya, tetapi harus membongkar kepentingan yang diperjuangkan, kelompok yang memperoleh keuntungan, serta hak siapa yang dikorbankan melalui hukum tersebut.
Proses pembentukan peraturan menjadi salah satu medan penting untuk membedakan rule of law dan rule by law. Dalam rule of law, legislasi dibentuk melalui proses yang terbuka, partisipatif, dapat dipertanggungjawabkan, dan berorientasi pada kepentingan publik (bonum commune). Masyarakat tidak hanya diberitahu setelah peraturan selesai dibentuk, tetapi diberikan kesempatan yang bermakna/meaningful participation untuk menyampaikan pandangan, keberatan, dan alternatif rumusan. Prinsip pembentukan peraturan yang baik (beginselen van behoorlijke regelgevin) juga menghendaki adanya kejelasan tujuan, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, kemampuan untuk dilaksanakan, kejelasan rumusan, serta keterbukaan.[3] Persyaratan tersebut dimaksudkan agar hukum tidak lahir sebagai kehendak sepihak yang baru diperkenalkan kepada rakyat setelah seluruh keputusan politik diselesaikan di ruang tertutup.
Sebaliknya, proses legislasi dalam rule by law dapat diperlakukan sebagai ritual formal untuk mengesahkan keputusan yang secara politik telah ditentukan sebelumnya. Rapat tetap diselenggarakan, naskah tetap dibacakan, dan persetujuan tetap diambil, tetapi keterlibatan masyarakat tidak sungguh-sungguh memengaruhi hasil akhirnya. Partisipasi hanya digunakan sebagai pelengkap administratif agar suatu peraturan tampak demokratis. Kritik didengar tanpa kewajiban untuk dipertimbangkan, keberatan dicatat tanpa dijawab secara substantif, sedangkan pembentukan peraturan dipercepat/fast-track legislation atas nama kebutuhan mendesak yang sering kali tidak dijelaskan secara meyakinkan. Hukum kemudian lahir bukan sebagai hasil deliberasi publik, melainkan sebagai keputusan kekuasaan yang telah diberi stempel prosedural (rubber stamp institution).
Perbedaan yang sama terlihat dalam prinsip persamaan di hadapan hukum. Rule of law tidak membenarkan adanya kelas hukum yang dibentuk berdasarkan jabatan, kekayaan, pengaruh politik, atau kedekatan seseorang dengan pusat kekuasaan. Setiap orang harus diperlakukan berdasarkan standar hukum yang sama dan memperoleh akses yang setara terhadap perlindungan hukum. Hubungan antara negara hukum, demokrasi Pancasila, dan hak asasi manusia menempatkan persamaan serta perlindungan terhadap martabat manusia sebagai bagian yang tidak dapat dipisahkan dari penyelenggaraan negara.[4] Persamaan tersebut tidak hanya berarti semua orang dapat disebut sebagai subjek hukum, tetapi juga harus tampak dalam proses pemeriksaan, penuntutan, pengadilan, dan pelaksanaan putusan.
Dalam rule by law, persamaan di hadapan hukum dapat tetap dicantumkan sebagai asas, tetapi penerapannya berlangsung secara diskriminatif. Hukum digunakan secara cepat dan keras terhadap pihak yang tidak mempunyai daya tawar, tetapi bergerak lambat ketika berhadapan dengan mereka yang memiliki kekuatan ekonomi atau hubungan politik (hukum tumpul ke atas, tajam ke bawah). Perkara yang menyentuh kepentingan rakyat kecil dapat diselesaikan melalui prosedur yang kaku, sedangkan perkara yang melibatkan lingkaran kekuasaan dibungkus dengan berbagai alasan teknis, administratif, dan prosedural. Penerapan semacam ini menciptakan dua wajah hukum (double standard of justice) wajah pertama menampilkan ketegasan kepada mereka yang lemah, sedangkan wajah kedua memperlihatkan keramahan kepada mereka yang kuat. Persamaan pun berhenti menjadi prinsip yang hidup dan berubah menjadi kalimat dekoratif yang diletakkan dalam peraturan.
Rule of law juga mensyaratkan adanya kekuasaan kehakiman yang merdeka/independent judiciary/onafhankelijke rechtspraak. Pengadilan harus mampu memeriksa tindakan negara tanpa berada di bawah tekanan lembaga yang tindakannya sedang diuji. Hakim tidak hanya harus bebas dari perintah langsung pemerintah, tetapi juga dari tekanan partai politik, pengaruh pemilik modal, hubungan personal, kepentingan kelompok, dan transaksi tersembunyi/imparsialitas. Kebebasan tersebut dibutuhkan agar pengadilan dapat menjadi tempat terakhir bagi warga negara untuk memperoleh perlindungan (the last resort of justice) ketika saluran administratif dan politik telah gagal. Apabila pengadilan kehilangan kemerdekaannya, hukum kehilangan kemampuan untuk mengoreksi kekuasaan karena lembaga yang seharusnya mengadili justru telah masuk ke dalam lingkaran kepentingan pihak yang diadili.
Kekuasaan kehakiman dalam rule by law dapat tetap disebut merdeka secara normatif, tetapi dilemahkan melalui praktik kelembagaan. Campur tangan tidak selalu diberikan dalam bentuk instruksi tertulis atau perintah terbuka. Pengaruh dapat bekerja melalui proses pengangkatan, promosi jabatan, tekanan politik, ketergantungan anggaran, pembentukan opini, hubungan kepentingan, ataupun pemberian keuntungan pribadi. Sebastiaan Pompe menunjukkan adanya persoalan serius dalam perkembangan kelembagaan Mahkamah Agung Indonesia, termasuk kemerosotan kapasitas institusional dan integritas peradilan.[5] Keadaan tersebut memperlihatkan bahwa kemerdekaan peradilan tidak cukup dijamin melalui teks konstitusi, ia harus dijaga melalui sistem kelembagaan yang mampu mencegah tekanan eksternal (extra-judicial interference) sekaligus membersihkan penyimpangan dari dalam tubuh peradilan sendiri (judicial corruption).
Pembagian dan pembatasan kekuasaan/separation and limitation of powers menjadi unsur lain yang menentukan aktualisasi rule of law. Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 telah menggeser susunan ketatanegaraan Indonesia khususnya lembaga tinggi negara dari pola yang menempatkan kekuasaan secara vertikal menuju hubungan antarlembaga yang lebih horizontal.[6] Tidak lagi terdapat satu lembaga tertinggi negara yang menjadi pusat seluruh kedaulatan secara kelembagaan. Setiap organ konstitusional memperoleh kewenangan yang dibatasi dan dapat berhubungan dengan lembaga lain melalui mekanisme pengawasan serta pengimbangan (checks and balances system). Perubahan tersebut dirancang agar tidak ada satu cabang kekuasaan yang mampu mengendalikan seluruh proses pembentukan, pelaksanaan, dan pengujian hukum.
Meskipun demikian, banyaknya lembaga tidak otomatis menghasilkan pembatasan kekuasaan. Checks and balances tidak akan bekerja apabila lembaga-lembaga yang seharusnya saling mengawasi dipersatukan oleh kepentingan politik yang sama. Pembagian kewenangan dapat tetap terlihat dalam struktur konstitusional, tetapi pengawasan kehilangan substansinya karena para pemegang kekuasaan memilih untuk saling melindungi. Konflik antarlembaga tidak lagi terjadi karena perbedaan prinsip konstitusional, melainkan karena perebutan ruang pengaruh dan pembagian kepentingan. Setelah kompromi tercapai, pengawasan dapat berubah menjadi diam bersama: setiap lembaga mempertahankan kewenangannya, tetapi tidak sungguh-sungguh mengoreksi penyimpangan lembaga lainnya.
Pada titik tersebut, rule by law dapat tumbuh di dalam struktur negara yang secara formal demokratis. Kekuasaan tidak lagi harus terpusat pada satu orang karena pengendalian hukum dapat dilakukan melalui kesepakatan di antara berbagai pusat kekuasaan. Parlemen membentuk dasar hukumnya, pemerintah melaksanakan kebijakannya, aparat memastikan kepatuhannya, sedangkan pengadilan memberikan penafsiran yang mengukuhkan keabsahannya. Setiap lembaga menjalankan fungsi yang berbeda, tetapi seluruh fungsi tersebut dapat diarahkan menuju tujuan politik yang sama. Hasilnya adalah kekuasaan yang tampak terbagi, tetapi secara substantif telah dipersatukan oleh kepentingan.
Hukum Indonesia sebenarnya tidak dibangun hanya untuk menghasilkan ketertiban. Negara hukum berdasarkan Pancasila menghendaki adanya hubungan antara kepastian, kemanfaatan, kemanusiaan, demokrasi, dan keadilan sosial. Politik hukum Indonesia harus bergerak berdasarkan konstitusi dan cita hukum nasional, bukan sekadar mengikuti kehendak praktis pemegang kekuasaan.[7] Konsepsi tersebut menolak penggunaan hukum yang hanya bertujuan menciptakan masyarakat patuh tanpa memberikan ruang bagi kebebasan dan perlindungan hak. Ketertiban yang lahir dari ketakutan terhadap penguasa bukanlah ketertiban hukum, melainkan kepatuhan yang dipaksakan melalui ancaman legal.
Pemahaman hukum yang hanya berpusat pada peraturan juga membuka ruang bagi pertumbuhan rule by law. Hukum diperlakukan sebagai rangkaian pasal yang dianggap selesai setelah diundangkan, sedangkan hubungan hukum dengan manusia ditempatkan di bagian belakang. Satjipto Rahardjo menempatkan hukum untuk manusia, sehingga hukum seharusnya melayani kehidupan dan tidak mengorbankan manusia hanya demi mempertahankan kekakuan peraturan.[8] Cara pandang tersebut penting karena peraturan tidak selalu mampu memprediksi seluruh keadaan yang akan muncul dalam masyarakat. Ketika penerapan teks secara kaku justru menghasilkan ketidakadilan, penegakan hukum harus kembali kepada tujuan dan nilai yang menjadi alasan hukum tersebut dibentuk.
Namun, menempatkan keadilan di atas kekakuan teks tidak berarti memberikan kebebasan tanpa batas kepada aparat untuk menafsirkan hukum. Penafsiran yang terlalu bebas juga dapat menjadi pintu masuk kesewenang-wenangan apabila tidak disertai argumentasi, integritas, transparansi, dan mekanisme pengujian. Dalam rule of law, diskresi dan penafsiran harus dapat dijelaskan melalui alasan hukum yang rasional serta terbuka untuk diperiksa. Sementara itu, dalam rule by law, penafsiran dapat berubah mengikuti identitas pihak yang sedang berhadapan dengan hukum. Pasal yang sama menjadi lentur bagi kawan, tetapi mendadak kaku ketika diterapkan kepada lawan.
Pembedaan rule of law dan rule by law pada akhirnya harus dilihat dari pengalaman konkret warga negara. Negara menjalankan rule of law apabila masyarakat dapat mengetahui hak dan kewajibannya, memperoleh perlakuan setara, mengkritik pemerintah tanpa ancaman, menguji keputusan pejabat misalnya melalui judicial review dan administrative review, dan mencari keadilan melalui pengadilan yang merdeka. Sebaliknya, rule by law tumbuh ketika rakyat hanya bertemu hukum dalam bentuk larangan, kewajiban, pemeriksaan, dan sanksi, sementara kekuasaan bertemu hukum dalam bentuk kewenangan, fasilitas, pengecualian, dan perlindungan. Perbedaan pengalaman tersebut menjadi ukuran yang lebih jujur daripada banyaknya peraturan ataupun megahnya gedung lembaga hukum.
Atas dasar itu, status Indonesia sebagai negara hukum tidak dapat dinilai hanya dari rumusan konstitusi di atas kertas saja (law in books). Penilaian harus diarahkan pada cara hukum dibentuk, ditafsirkan, diterapkan, dan digunakan dalam hubungan antara negara dengan rakyat (law in action). Apabila hukum mampu mengoreksi kekuasaan, membatalkan tindakan yang melampaui batas/ultra vires, melindungi hak warga negara, serta menghukum pelanggaran tanpa mempertimbangkan kedudukan pelakunya, prinsip rule of law memperoleh bentuk yang nyata. Namun, apabila hukum lebih sering digunakan untuk mengukuhkan keputusan politik, menuntut kepatuhan rakyat, dan menutup ruang pertanggungjawaban penguasa, negara sedang bergerak menuju rule by law.
Di antara dua konsepsi tersebut, wajah negara hukum Indonesia terus dipertaruhkan. Konstitusi telah menyediakan landasan bagi berdirinya rule of law, tetapi praktik kekuasaan dapat menarik hukum menuju rule by law. Pertarungan itu tidak berlangsung di luar sistem hukum, melainkan terjadi di dalam proses legislasi, kebijakan pemerintahan, penegakan hukum, dan putusan pengadilan. Di sanalah dapat dilihat apakah hukum masih mempunyai kekuatan untuk mengendalikan kekuasaan atau hanya mempunyai daya ikat (vindicatory power) untuk mengendalikan kekuasaan atau hanya kemampuan untuk memerintah mereka yang tidak memiliki kekuasaan. Ketika hukum lebih banyak menuntut rakyat untuk tunduk daripada memaksa penguasa untuk bertanggung jawab, sebutan negara hukum tidak daoat dipertahankan, karena jiwa negara hukum (the spirit of constitutionalism) telah perlahan-lahan dikeluarkan dari tubuhnya.
[1] Moh. Mahfud M. D, op.cit., hlm. 131.
[2] Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 18.
[3] Zico Junius Fernando. (2022). Legal Politics Formation of Legislation in the Indonesia National Legal System. Jurnal Hukum Progresif, 10(1), hlm. 37.
[4] Bobi Aswandi & Kholis Roisah, op.cit., hlm. 130.
[5] Sebastiaan Pompe. (2005). The Indonesian Supreme Court: A Study of Institutional Collapse. Cornell Southeast Asia Program, hlm. 8.
[6] Jimly Asshiddiqie, op.cit., hlm. 18.
[7] Danggur Konradus. (2016). Politik Hukum Berdasarkan Konstitusi. Masalah-Masalah Hukum, 45(3), hlm. 199.
[8] Satjipto Rahardjo, op.cit., hlm. 165.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998