Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
KERUNTUHAN SINGGASANA OTORITARIANISME
Keruntuhan Orde Baru tidak terjadi hanya karena satu demonstrasi, satu konflik elite, ataupun satu keputusan politik. Kekuasaan yang bertahan selama lebih dari tiga dasawarsa mengalami pelemahan akibat bertemunya krisis ekonomi, hilangnya kepercayaan masyarakat, membesarnya perlawanan mahasiswa, dan retaknya dukungan di lingkungan elite. Struktur pemerintahan yang sebelumnya tampak kukuh mulai kehilangan kemampuan mengendalikan akibat dari kebijakannya sendiri. Ketika pusat kekuasaan gagal menjamin stabilitas, dasar utama yang selama ini digunakan untuk memperoleh kepatuhan ikut runtuh. Singgasana itu tidak roboh dalam satu malam; penyangganya telah lama mengalami pelapukan sebelum keruntuhannya terlihat oleh masyarakat.
Kekuasaan otoritarian dapat bertahan selama masyarakat menganggap perlawanan terlalu berbahaya dan elite pendukung meyakini bahwa kesetiaan masih memberikan keuntungan. Hubungan tersebut membentuk keseimbangan antara ketakutan, kepatuhan, dan distribusi kepentingan. Namun, keseimbangan itu mulai terguncang ketika pemerintah tidak lagi mampu membagikan keuntungan, sedangkan biaya untuk mempertahankan kekuasaan semakin besar. Aparat mungkin masih mempunyai senjata, birokrasi masih menjalankan perintah, dan hukum masih menyediakan pembenaran. Akan tetapi, ketika perintah tidak lagi menghasilkan kepatuhan dan ancaman tidak lagi melahirkan ketakutan, rezim memasuki fase regime breakdown—keadaan ketika bangunan kekuasaan masih berdiri secara formal, tetapi kemampuan substantifnya untuk memerintah telah mengalami keruntuhan.
Krisis finansial Asia yang melanda sejak 1997 menjadi tekanan besar bagi perekonomian Indonesia. Nilai rupiah merosot, kegiatan usaha terganggu, perbankan menghadapi persoalan, harga kebutuhan meningkat, dan kehidupan masyarakat semakin sulit. Krisis tersebut tidak lagi dapat dijelaskan sebagai gangguan sementara yang akan selesai melalui kebijakan teknis pemerintah. Ia membuka kelemahan tata ekonomi yang dipenuhi patronase, perlindungan usaha, monopoli, serta kedekatan antara pemilik modal dan pusat kekuasaan. Struktur yang selama ini dipuji sebagai mesin pembangunan ternyata menyimpan ketergantungan besar kepada perlindungan politik. Ketika perekonomian terguncang, yang terbuka bukan hanya kelemahan pasar, tetapi juga kebusukan hubungan antara kekuasaan dan kepentingan ekonomi.
Selama pertumbuhan ekonomi masih dapat dipertahankan, Orde Baru memperoleh performance legitimacy dari keberhasilan pembangunan dan kemampuannya menjanjikan stabilitas. Rakyat diminta menerima pembatasan politik sebagai harga yang harus dibayar untuk memperoleh pertumbuhan ekonomi. Namun, legitimasi tersebut kehilangan kekuatannya ketika pemerintah tidak lagi mampu menjaga kesejahteraan. Masyarakat telah lama dibatasi dalam menentukan arah politik, sedangkan hasil pembangunan yang dijanjikan mulai menghilang. Pemerintah akhirnya menghadapi keadaan yang berbahaya: legitimasi ekonominya melemah, sementara legitimasi demokratis tidak pernah dibangun secara sungguh-sungguh.
Krisis ekonomi pun berkembang menjadi crisis of legitimacy. Rakyat tidak lagi hanya mempertanyakan kebijakan ekonomi, tetapi mulai menggugat hak penguasa untuk terus memerintah. Singgasana yang selama bertahun-tahun disangga oleh pertumbuhan dan stabilitas kehilangan dua penopang utamanya sekaligus. Pembangunan yang sebelumnya digunakan untuk membenarkan sentralisasi berubah menjadi bukti bahwa penguasa telah gagal memenuhi janjinya sendiri. Pemerintah meminta kepatuhan atas nama kesejahteraan, tetapi ketika kesejahteraan itu runtuh, tidak ada lagi alasan moral yang cukup kuat untuk mempertahankan kepatuhan.
Krisis juga memperlihatkan ketimpangan antara beban yang ditanggung masyarakat dan perlindungan yang dinikmati jaringan elite. Kebijakan penanganan krisis berdampak luas terhadap kehidupan rakyat, tetapi kelompok yang mempunyai kedekatan dengan kekuasaan tetap berusaha mempertahankan kepentingannya. Masyarakat diminta menanggung kenaikan harga, kehilangan pekerjaan, dan ketidakpastian ekonomi, sedangkan jaringan bisnis yang dekat dengan pemerintah dianggap memperoleh perlakuan istimewa. Negara tidak lagi terlihat sebagai pelindung seluruh masyarakat. Ia tampil sebagai benteng yang menyelamatkan mereka yang mempunyai akses kepada penguasa, sementara rakyat dipaksa membayar biaya dari kegagalan sistem yang tidak pernah mereka kendalikan.
Kemarahan ekonomi kemudian bertemu dengan kesadaran politik. Masyarakat mulai memahami bahwa krisis tidak hanya disebabkan oleh persoalan keuangan, tetapi juga oleh struktur kekuasaan yang tertutup, sentralistik, dan tidak dapat dikoreksi. Korupsi, kolusi, dan nepotisme tidak lagi dipandang sebagai penyimpangan beberapa pejabat, tetapi sebagai bagian dari cara kekuasaan mengatur distribusi keuntungan. Konfigurasi politik otoriter memang cenderung melahirkan produk hukum dan kebijakan yang konservatif karena proses pembentukannya lebih dekat kepada kehendak penguasa daripada kepentingan masyarakat.[1] Ketika seluruh mekanisme koreksi ditutup, kesalahan kebijakan tidak segera diperbaiki. Ia dibiarkan menumpuk sampai berubah menjadi krisis yang mengguncang seluruh bangunan pemerintahan.
Tekanan dari luar pemerintahan semakin besar melalui gerakan mahasiswa. Kampus-kampus menjadi ruang tempat kritik terhadap korupsi, kolusi, nepotisme, sentralisasi kekuasaan, dan kegagalan pemerintah disampaikan secara terbuka. Mahasiswa tidak hanya menuntut penyelesaian krisis ekonomi, tetapi juga perubahan sistem politik. Tuntutan Reformasi mempersatukan berbagai kelompok yang sebelumnya bergerak secara terpisah. Perlawanan tidak lagi berhenti pada kritik terhadap kebijakan tertentu, tetapi diarahkan kepada struktur yang membuat seorang penguasa dapat mempertahankan kekuasaan selama puluhan tahun tanpa koreksi yang berarti.
Gerakan mahasiswa memperoleh kekuatan karena tidak bergantung kepada satu organisasi pusat yang mudah diputus pemerintah. Kampus-kampus di berbagai daerah dapat mengembangkan gerakan, menyusun tuntutan, dan membangun solidaritasnya sendiri. Keadaan tersebut membentuk political opportunity structure yang memungkinkan ketidakpuasan masyarakat berkembang menjadi gerakan politik yang lebih luas. Ketika aksi berlangsung secara serentak, kemampuan aparat mengisolasi perlawanan menjadi semakin kecil. Negara mungkin dapat membubarkan satu demonstrasi, tetapi tidak mudah membungkam kemarahan yang telah tumbuh di banyak tempat. Kampus berubah dari ruang pendidikan menjadi ruang perlawanan terhadap pemerintahan yang terlalu lama mendidik rakyat untuk diam.
Pemerintah pada awalnya masih menggunakan pola lama untuk merespons ketidakpuasan. Kritik dipandang sebagai gangguan terhadap stabilitas, demonstrasi dibatasi, dan pendekatan keamanan tetap digunakan. Namun, besarnya krisis membuat cara tersebut tidak lagi menghasilkan kepatuhan seperti sebelumnya. Tindakan represif justru memperluas kemarahan masyarakat dan memperkuat tuntutan perubahan. Ketakutan yang selama puluhan tahun menjaga keheningan mulai kehilangan daya karena semakin banyak orang menyadari bahwa mereka tidak lagi berdiri sendirian. Ketika rasa takut berubah menjadi keberanian bersama, aparat masih dapat membubarkan kerumunan, tetapi tidak lagi mampu membubarkan tuntutannya.
Penembakan terhadap mahasiswa Universitas Trisakti pada 12 Mei 1998 menjadi critical juncture yang mempercepat delegitimasi pemerintah. Empat mahasiswa meninggal ketika gerakan menuntut Reformasi berlangsung. Peristiwa tersebut mengubah demonstrasi politik menjadi luka publik yang tidak dapat dijelaskan hanya sebagai tindakan menjaga ketertiban. Kekerasan negara tidak lagi menghasilkan ketakutan yang membuat masyarakat mundur, tetapi memicu kemarahan yang semakin luas. Pemerintah kehilangan dasar moral ketika aparat yang seharusnya melindungi masyarakat justru dikaitkan dengan hilangnya nyawa mereka yang sedang menyampaikan tuntutan politik.
Peristiwa Trisakti juga memperlihatkan pembalikan terhadap logika keamanan yang selama ini digunakan Orde Baru. Negara mengklaim membutuhkan kekuasaan besar untuk menjaga keselamatan rakyat, tetapi kekuasaan itu justru digunakan terhadap rakyat yang menyampaikan kritik. Aparat berbicara atas nama ketertiban, sedangkan tubuh mahasiswa yang menjadi korban memperlihatkan harga dari ketertiban tersebut. Pada titik itu, negara tidak lagi dapat dengan mudah menempatkan dirinya sebagai pelindung. Kekerasan telah membuka wajah kekuasaan yang selama ini disembunyikan di balik bahasa stabilitas.
Kerusuhan yang terjadi di Jakarta dan beberapa daerah setelah peristiwa Trisakti semakin memperlihatkan keruntuhan kemampuan negara menjaga keamanan. Penjarahan, pembakaran, kekerasan, dan serangan terhadap kelompok tertentu menimbulkan korban serta ketakutan yang besar. Masyarakat keturunan Tionghoa menjadi sasaran kekerasan, sementara berbagai dugaan pelanggaran meninggalkan pertanyaan panjang mengenai tanggung jawab negara. Kekacauan tersebut tidak dapat hanya dibaca sebagai tindakan massa yang kehilangan kendali. Ia juga menunjukkan kegagalan institusi keamanan mencegah kekerasan dan memberikan perlindungan setara kepada warga negara yang berada dalam keadaan rentan.
Keadaan tersebut melahirkan paradoks yang meruntuhkan alasan utama keberadaan rezim. Selama bertahun-tahun, Orde Baru membenarkan pemusatan kekuasaan dengan janji stabilitas dan keamanan. Ketika kekacauan meluas, pemerintah tidak lagi mampu memenuhi janji yang digunakan untuk meminta kepatuhan rakyat. Aparat terlihat sangat kuat ketika berhadapan dengan demonstran, tetapi kehilangan daya ketika masyarakat membutuhkan perlindungan. Negara mampu mengawasi kritik, tetapi gagal menjaga keselamatan. Kekuasaan memperlihatkan kekuatannya kepada rakyat yang tidak bersenjata, lalu mempertontonkan kelemahannya ketika kekerasan benar-benar harus dihentikan.
Gerakan mahasiswa kemudian memasuki ruang politik yang sebelumnya menjadi simbol kekuasaan negara. Pendudukan kompleks parlemen menunjukkan bahwa tuntutan Reformasi tidak lagi terbatas di lingkungan kampus. Kehadiran mahasiswa dalam jumlah besar memberikan tekanan langsung kepada anggota lembaga perwakilan. Parlemen yang selama Orde Baru lebih sering mengukuhkan kebijakan pemerintah mulai berhadapan dengan tuntutan masyarakat agar mengambil sikap. Ruang yang sebelumnya digunakan untuk memproduksi legalitas kekuasaan berubah menjadi pusat desakan untuk mengakhiri kekuasaan tersebut.
Pendudukan parlemen mempunyai makna politik yang lebih besar daripada penguasaan ruang fisik. Ia menunjukkan bahwa masyarakat telah memasuki tempat yang selama puluhan tahun dijauhkan dari kedaulatan rakyat. Gedung parlemen yang sebelumnya menjadi simbol persetujuan formal terhadap kebijakan pemerintah berubah menjadi panggung penolakan terhadap status quo. Rakyat tidak lagi memohon agar kekuasaan bersedia mendengar. Mereka datang untuk menuntut agar kekuasaan mengakhiri dirinya.
Tekanan publik membuat dukungan politik kepada Soeharto mulai mengalami keretakan. Sejumlah tokoh dan kelompok yang sebelumnya berada di dalam atau dekat dengan struktur pemerintahan mulai menjaga jarak. Pimpinan DPR/MPR menyampaikan desakan agar presiden mengundurkan diri. Perubahan sikap tersebut menunjukkan bahwa penguasa tidak lagi mampu memastikan kepatuhan lembaga yang selama ini menopangnya. Singgasana mulai runtuh ketika orang-orang di sekelilingnya tidak lagi yakin bahwa mempertahankan penguasa lebih aman daripada meninggalkannya.
Fenomena elite defection menjadi penanda bahwa rezim telah memasuki point of no return. Kekuasaan Soeharto tidak hanya bertumpu pada kekuatan personal, tetapi bergantung pada kesediaan militer, birokrasi, Golongan Karya, pelaku usaha, dan pejabat negara untuk terus menjalankan fungsi masing-masing di dalam jaringan yang sama. Selama jaringan tersebut kompak, perlawanan masyarakat dapat dihadapi melalui kombinasi tekanan, kooptasi, dan konsesi. Namun, ketika krisis memperkecil sumber daya dan memperbesar risiko politik, kesetiaan berubah menjadi perhitungan kepentingan. Elite yang sebelumnya memperoleh keuntungan dari kekuasaan mulai memikirkan keselamatannya setelah kekuasaan itu runtuh.
Sebagian elite berusaha menjaga jarak agar tidak ikut menanggung akibat dari kehancuran rezim. Kekuasaan masih mempunyai aparat, kewenangan, dan dasar hukum, tetapi kemampuannya memerintah melemah karena perintah tidak lagi diterima dengan keyakinan yang sama. Soeharto masih menjadi presiden secara de jure, tetapi secara de facto telah kehilangan kemampuan menyatukan jaringan pendukungnya. Struktur yang dahulu bergerak menuju satu pusat mulai terpecah menjadi kepentingan yang mencari jalan keluar masing-masing. Ketika pusat tidak lagi mampu menjamin keuntungan dan perlindungan, jaringan kekuasaan berubah dari benteng menjadi kumpulan pintu keluar.
Soeharto sempat berusaha mempertahankan pemerintahan melalui tawaran penyusunan kabinet dan agenda perubahan. Namun, langkah tersebut tidak lagi dipercaya sebagai jawaban yang memadai. Persoalan yang dihadapi telah melampaui susunan kabinet karena masyarakat menggugat sumber kekuasaan serta sistem yang melindunginya. Penggantian beberapa pejabat tidak akan mengubah kenyataan bahwa presiden tetap berdiri di pusat struktur lama. Tuntutan Reformasi tidak dapat dipenuhi melalui perubahan terbatas yang dirancang dan dikendalikan oleh orang yang sedang dituntut untuk mundur. Reformasi yang ditentukan oleh penguasa lama hanya akan menjadi taktik political survival untuk memperpanjang usia kekuasaan.
Kesulitan memperoleh dukungan bagi kabinet baru memperlihatkan semakin sempitnya ruang politik Soeharto. Sejumlah tokoh tidak lagi bersedia memberikan legitimasi kepada pemerintahan yang dianggap mendekati akhir. Jabatan dalam pemerintahan kehilangan daya tarik ketika keberlangsungan pemerintah tidak dapat dipastikan. Penguasa yang sebelumnya menentukan nasib karier banyak orang mulai kesulitan menemukan orang yang bersedia mengikatkan nasibnya kepada kekuasaan tersebut. Ketika jabatan tidak lagi cukup untuk membeli kesetiaan, kekuasaan personal telah kehilangan salah satu alat terpentingnya.
Pada 21 Mei 1998, Soeharto menyatakan berhenti dari jabatan Presiden Republik Indonesia. Pengunduran diri tersebut mengakhiri kekuasaan yang berlangsung lebih dari tiga dasawarsa. Namun, pergantian kepemimpinan tidak dilakukan dengan menghancurkan seluruh struktur negara. Peralihan dijalankan melalui mekanisme constitutional succession dengan naiknya Wakil Presiden B.J. Habibie sebagai presiden. Pilihan tersebut mencegah terjadinya power vacuum dan menjaga keberlanjutan pemerintahan, tetapi sekaligus melahirkan pertanyaan mengenai seberapa jauh pemerintahan baru dapat melepaskan diri dari struktur lama.
Pengalihan kekuasaan kepada Habibie memperlihatkan sifat ganda masa transisi. Pada satu sisi, masyarakat berhasil menekan Soeharto meninggalkan jabatan dan membuka jalan bagi perubahan politik. Pada sisi lain, presiden baru berasal dari lingkaran pemerintahan Orde Baru serta memperoleh jabatan melalui susunan konstitusional yang dibentuk sebelum Reformasi. Perubahan tidak dimulai dengan pendirian negara baru, tetapi menggunakan institusi lama untuk bergerak menuju tata politik baru. Reformasi harus dijalankan melalui perangkat negara yang masih membawa kebiasaan, kepentingan, dan kesetiaan dari ancien régime.
Keruntuhan Soeharto tidak berarti negara kehilangan seluruh daya kerjanya. Birokrasi tetap berjalan, aparat tetap mempunyai kewenangan, parlemen tetap berdiri, dan berbagai peraturan lama tetap berlaku. Keberlanjutan tersebut diperlukan untuk mencegah kekosongan pemerintahan, tetapi sekaligus memberikan ruang bagi kepentingan lama untuk bertahan. Aktor yang sebelumnya menjadi bagian dari Orde Baru dapat menyatakan dukungan terhadap Reformasi tanpa harus kehilangan seluruh sumber dayanya. Pergantian konfigurasi politik memang dapat mengubah karakter produk hukum dan membuka ruang bagi hukum yang lebih responsif, tetapi perubahan tersebut tidak otomatis menghapus jaringan serta cara berpikir yang dibentuk oleh rezim sebelumnya.[2]
Di tengah keadaan tersebut, istilah Reformasi menjadi ruang perebutan makna. Bagi mahasiswa dan masyarakat sipil, Reformasi mengandung tuntutan pembatasan kekuasaan, pemberantasan korupsi, kebebasan pers, demokratisasi, serta pertanggungjawaban atas pelanggaran negara. Bagi sebagian elite, Reformasi dapat diterima selama tidak menghancurkan jaringan kepentingan yang telah mereka bangun. Perbedaan tujuan tersebut menjelaskan mengapa perubahan berlangsung cepat pada beberapa bidang, tetapi lambat pada bidang lainnya. Kebebasan dapat dibuka melalui kebijakan baru, sedangkan pembongkaran jaringan ekonomi dan pertanggungjawaban masa lalu menghadapi perlawanan yang jauh lebih kuat.
Keruntuhan singgasana otoritarianisme akhirnya tidak hanya ditandai oleh berhentinya Soeharto. Keruntuhan itu terjadi ketika narasi stabilitas kehilangan kepercayaan, ketakutan tidak lagi mampu menciptakan keheningan, mahasiswa merebut ruang publik, lembaga perwakilan mulai menjaga jarak, dan elite pendukung mencari keselamatan di luar penguasa. Soeharto masih mempunyai jabatan sampai saat terakhir, tetapi kekuasaan substantifnya telah lebih dahulu mengalami pengikisan. Pengunduran diri hanya memberikan bentuk de jure kepada keruntuhan de facto yang telah berlangsung dalam bidang ekonomi, sosial, dan politik.
Singgasana tersebut runtuh, tetapi bahan pembentuknya tidak seluruhnya musnah. Jaringan modal, budaya patronase, birokrasi hierarkis, kekuatan elite, dan kebiasaan menggunakan hukum untuk melindungi kepentingan tetap hidup di dalam negara. Karena itu, 21 Mei 1998 harus ditempatkan sebagai pembukaan jalan perubahan, bukan penyelesaian seluruh persoalan kekuasaan. Ia merupakan critical juncture yang mengakhiri pusat kekuasaan lama sekaligus membuka pertarungan baru untuk menentukan siapa yang akan menguasai institusi setelah Reformasi.
Seorang penguasa telah turun dari singgasana, tetapi struktur yang menopangnya baru mulai diperebutkan. Reformasi berhasil menjatuhkan orang yang berada di puncak kekuasaan; pekerjaan yang jauh lebih sulit adalah mencabut akar kekuasaan yang telah menjalar ke seluruh tubuh negara. Soeharto telah pergi dari istana, tetapi status quo tidak ikut menyerahkan diri. Ia hanya kehilangan wajah lamanya dan mulai mencari wajah baru yang lebih dapat diterima oleh demokrasi.
[1] Moh. Mahfud MD, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia (Yogyakarta: Gama Media, 1999), hlm. 11.
[2] Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 25–26 dan 381.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998