Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Kedaulatan Rakyat versus Kedaulatan Modal
Kedaulatan rakyat menempatkan masyarakat sebagai sumber legitimasi kekuasaan negara. Pejabat memperoleh kewenangan karena dipilih atau diangkat melalui tata cara yang dibentuk berdasarkan kehendak rakyat. Karena itu, setiap kebijakan seharusnya diarahkan untuk memenuhi kepentingan publik dan dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat. Partisipasi politik tidak berhenti pada tindakan memilih pemimpin, tetapi juga mencakup keterlibatan warga dalam memengaruhi kebijakan pemerintah.[1] Namun, kedaulatan normatif tersebut berhadapan dengan kenyataan yang jauh lebih keras: untuk memperoleh dan mempertahankan kekuasaan, kandidat membutuhkan modal dalam jumlah besar. Rakyat memang menjadi sumber legitimasi, tetapi modal semakin menentukan siapa yang mempunyai kesempatan untuk memperoleh legitimasi tersebut.
Ketimpangan itu dimulai jauh sebelum pemilih memberikan suara. Seseorang tidak cukup hanya mempunyai kemampuan, integritas, rekam jejak, dan gagasan untuk memasuki kompetisi politik. Ia membutuhkan dukungan partai, biaya pencalonan, jaringan kampanye, akses media, konsultan, saksi, serta kemampuan menjangkau pemilih. Kandidat yang tidak mempunyai kekuatan finansial harus bergantung kepada partai atau mencari penyandang dana. Sebelum rakyat menilai kualitasnya, kandidat lebih dahulu diperiksa berdasarkan kemampuan membiayai pertarungan. Demokrasi mengatakan setiap warga berhak dipilih, tetapi ongkos politik yang mahal mengubah hak tersebut menjadi kemewahan yang hanya mudah digunakan oleh mereka yang mempunyai uang atau mengenal pemilik uang.
Dari sinilah lahir financial gatekeeping, yaitu penyaringan politik berdasarkan kemampuan finansial. Partai tidak selalu menolak kandidat yang berkualitas, tetapi dapat menganggapnya tidak realistis apabila ia tidak mempunyai modal dan elektabilitas yang dapat dijual. Sebaliknya, kandidat dengan gagasan yang biasa saja dapat memperoleh tempat karena mampu membiayai dirinya sendiri, membantu kebutuhan partai, dan menjanjikan peluang kemenangan. Rekrutmen politik pun kehilangan orientasi kaderisasi. Ia berubah menjadi proses memilih orang yang paling sanggup menanggung biaya demokrasi yang telah dibuat mahal oleh para pelakunya sendiri.
Politik berbiaya tinggi membuat kedaulatan rakyat bekerja setelah kedaulatan modal menentukan siapa yang boleh mengikuti kompetisi. Rakyat memang bebas memilih, tetapi calon yang tersedia telah melewati penyaringan partai, elite, dan kemampuan pembiayaan. Hak memilih diberikan kepada semua warga, sedangkan hak untuk dipilih secara nyata lebih mudah digunakan oleh mereka yang mempunyai kekayaan atau akses kepada pemilik modal. Rakyat diberi kebebasan menentukan pemenang, tetapi modal ikut menentukan siapa yang sejak awal pantas dimasukkan ke dalam daftar pilihan. Kedaulatan rakyat akhirnya bekerja di bagian akhir dari proses politik yang pintu masuknya telah dijaga oleh kekuatan ekonomi.
Ketimpangan tersebut diperbesar oleh penguasaan media dan ruang komunikasi. Kandidat dengan modal besar dapat memasang iklan, membangun tim media, menyewa konsultan, mengadakan kegiatan, serta memastikan namanya muncul berulang kali di hadapan masyarakat. Popularitas yang dibentuk oleh uang kemudian diperlakukan seolah-olah menjadi bukti penerimaan rakyat. Kandidat tanpa modal sulit memperoleh perhatian, bukan karena gagasannya tidak dibutuhkan, tetapi karena ia tidak mampu membeli ruang agar gagasannya didengar. Manufactured popularity pun menggantikan pengenalan yang tumbuh dari rekam jejak. Dalam politik yang dikuasai biaya, kandidat tidak harus menjadi yang paling baik; ia cukup menjadi yang paling sering terlihat.
Kedaulatan modal tidak berhenti setelah kandidat memenangkan pemilihan. Penyandang dana mempunyai kepentingan agar dukungannya menghasilkan akses kepada kebijakan, proyek, izin, konsesi, perlindungan, atau jabatan. Kandidat terpilih kemudian berhadapan dengan dua tuntutan: memenuhi janji kepada pemilih dan membayar utang politik kepada pihak yang membiayainya. Ketika keduanya bertentangan, pemilik modal mempunyai posisi tawar lebih kuat karena dapat memengaruhi kelanjutan karier politik pejabat. Rakyat memberikan legitimasi, tetapi modal menyediakan biaya untuk menjaga partai, membentuk citra, dan memenangkan pemilihan berikutnya. Janji kepada rakyat dapat ditunda atas nama keadaan, sedangkan utang kepada penyandang dana sering diperlakukan sebagai kewajiban yang tidak boleh dilupakan.
Hubungan tersebut melahirkan policy repayment, yaitu pengembalian dukungan politik melalui kebijakan negara. Pembayaran tidak selalu dilakukan dengan menyerahkan uang secara langsung. Ia dapat berbentuk kemudahan izin, pengaturan tender, pemberian konsesi, perlindungan usaha, perubahan tata ruang, atau regulasi yang memperluas keuntungan. Semua keputusan tetap dibuat melalui prosedur formal dan dapat dibungkus dengan bahasa pembangunan. Namun, manfaatnya telah diarahkan kepada pihak yang dahulu membiayai perebutan kekuasaan. Modal yang ditanam dalam kampanye dipanen melalui kewenangan publik, sedangkan rakyat diminta percaya bahwa hasil panen tersebut merupakan kepentingan nasional.
Proses kebijakan akhirnya tidak selalu mengikuti jumlah orang yang membutuhkan. Kepentingan jutaan warga dapat disampaikan melalui petisi, demonstrasi, pengaduan, dan forum konsultasi yang tidak mengikat. Sebaliknya, kepentingan satu perusahaan dapat dibawa melalui pertemuan langsung, asosiasi usaha, konsultan, hubungan kepartaian, dan penyandang dana kampanye. Ketimpangan akses melahirkan ketimpangan pengaruh. Negara menjadi lebih cepat merespons suara yang datang bersama data, ahli, jaringan, dan kekuatan ekonomi daripada suara masyarakat yang hanya membawa pengalaman penderitaan. Di atas kertas, satu perusahaan tidak lebih berdaulat daripada jutaan warga. Di depan pintu kekuasaan, perusahaan itu mungkin mempunyai akses yang tidak pernah diberikan kepada jutaan warga tersebut.
Politik uang memperkeras pertentangan antara kedaulatan rakyat dan kedaulatan modal. Pemberian uang, barang, bantuan, dan keuntungan pribadi menjelang pemilihan mengubah suara menjadi objek transaksi. Politik uang bekerja melalui jaringan personal dan perantara yang mendistribusikan keuntungan material kepada pemilih serta menghubungkan kandidat dengan kelompok sasaran.[2] Kandidat membeli dukungan jangka pendek, sedangkan pemilih diperlakukan bukan sebagai warga yang mempunyai kehendak politik, tetapi sebagai angka yang dapat dipindahkan melalui imbalan. Hubungan mandat berubah menjadi pertukaran yang dianggap selesai ketika suara telah diberikan.
Transaksi tersebut menguntungkan kandidat karena melemahkan pertanggungjawaban setelah pemilihan. Kandidat yang merasa telah “membayar” dukungan dapat menganggap hubungannya dengan pemilih telah lunas. Pemilih pun kehilangan dasar psikologis untuk menuntut program karena suara telah ditempatkan sebagai bagian dari transaksi. Vote buying bukan hanya merusak kebebasan memilih, tetapi juga memotong hubungan antara mandat dan tanggung jawab. Rakyat menerima uang dalam jumlah kecil sebelum pemilihan, kemudian kehilangan hak politik yang nilainya jauh lebih besar setelah kandidat memasuki kekuasaan.
Namun, politik uang tidak boleh dibebankan sepenuhnya kepada pemilih. Banyak warga hidup dalam kondisi ekonomi yang membuat bantuan langsung terasa lebih nyata daripada janji kebijakan jangka panjang. Mereka telah berulang kali mendengar program, melihat kandidat datang menjelang pemilihan, lalu menyaksikan pejabat menghilang setelah kemenangan. Ketidakpercayaan tersebut mendorong sebagian masyarakat mengambil manfaat yang tersedia ketika kampanye berlangsung. Politik uang tumbuh bukan hanya karena suara dapat dibeli, tetapi juga karena negara dan pejabat terlalu lama gagal meyakinkan rakyat bahwa mandat politik akan menghasilkan perubahan nyata.
Dalam keadaan demikian, transaksi suara merupakan gejala dari kerusakan hubungan politik yang lebih dalam. Kandidat tidak mempercayai pemilih akan mendukungnya berdasarkan program, sedangkan pemilih tidak mempercayai kandidat akan menepati janji setelah terpilih. Uang menjadi bahasa penghubung ketika kepercayaan politik telah runtuh. Pemilih mengambil yang dapat diterima hari ini karena tidak yakin akan memperoleh haknya besok; kandidat memberikan yang sedikit hari ini agar dapat menguasai yang jauh lebih besar setelah menang. Korban utamanya bukan hanya kejujuran pemilihan, tetapi martabat warga sebagai pemegang kedaulatan.
Kedaulatan modal juga bekerja melalui partai politik. Partai seharusnya mengagregasi kepentingan masyarakat, membentuk kader, serta menawarkan program yang membedakannya dari partai lain. Namun, partai yang bergantung pada pembiayaan elite dapat lebih sibuk menjaga akses kepada pemerintahan daripada memperjuangkan kepentingan pemilih. Keputusan tentang calon, koalisi, dan arah kebijakan tidak selalu lahir dari kehendak anggota, tetapi dari lingkaran kecil yang menguasai organisasi dan sumber pendanaan. Partai tetap berbicara atas nama rakyat, tetapi kelangsungan hidupnya lebih banyak ditentukan oleh elite yang membayar kegiatan politiknya.
Ketergantungan tersebut mendorong party cartelization. Partai-partai yang terlihat bersaing dalam pemilihan dapat mengurangi perbedaan program setelah kekuasaan terbentuk. Mereka membangun kerja sama bukan karena menemukan kesamaan ideologi, tetapi karena tidak ingin kehilangan bagian dalam pemerintahan. Persaingan berhenti ketika jabatan mulai dibagikan. Oposisi mengecil karena berada di luar kekuasaan dianggap terlalu mahal, sedangkan masuk ke dalam pemerintahan memberikan akses kepada anggaran, kebijakan, dan pencalonan berikutnya. Partai bertengkar di hadapan rakyat untuk memperoleh suara, lalu berdamai di belakang rakyat untuk membagi kekuasaan.
Kartelisasi membuat pilihan rakyat kehilangan sebagian akibat politiknya. Pemilih dapat memberikan suara karena menghendaki partai tertentu mengawasi pemerintah dan menjalankan oposisi. Namun, setelah pemilihan, partai tersebut dapat bergabung dengan koalisi berdasarkan negosiasi elite. Perbedaan program yang disampaikan ketika kampanye menghilang setelah pembagian jabatan tercapai. Rakyat memilih berdasarkan pertentangan gagasan, sedangkan elite menjalankan kekuasaan berdasarkan kesepakatan kepentingan. Electoral choice akhirnya tidak selalu menghasilkan policy choice. Pemilih menentukan jumlah kursi, tetapi elite tetap mempunyai keleluasaan mengubah arti suara setelah hasil pemilihan diumumkan.
Kedaulatan modal tidak menggantikan kedaulatan rakyat secara resmi. Konstitusi tetap menempatkan rakyat sebagai pemegang kedaulatan, pemilihan tetap diselenggarakan, dan setiap warga tetap mempunyai satu suara. Namun, modal menentukan banyak hal sebelum dan sesudah suara diberikan: siapa yang dapat dicalonkan, pesan apa yang paling luas disebarkan, jaringan mana yang dapat digerakkan, dan kepentingan siapa yang memperoleh akses setelah kemenangan. Kedaulatan rakyat bekerja beberapa menit di bilik suara, sedangkan kedaulatan modal bekerja setiap hari di ruang partai, kantor pemerintahan, parlemen, dan meja penyusunan kebijakan.
Pertentangan tersebut menjadi semakin berbahaya ketika kepentingan modal diterjemahkan menjadi produk hukum. Politik mempunyai daya besar dalam menentukan karakter hukum karena undang-undang lahir melalui pertarungan, kompromi, dan konfigurasi kekuasaan.[3] Jika kekuatan ekonomi mendominasi proses politik, hukum yang lahir dapat lebih responsif terhadap kepentingan pemilik modal daripada kebutuhan masyarakat. Kedaulatan modal kemudian tidak lagi hanya bekerja melalui hubungan informal. Ia memperoleh bentuk resmi sebagai pasal, izin, konsesi, dan kebijakan yang wajib ditaati semua orang. Pada titik itu, modal bukan lagi sekadar memengaruhi negara; negara telah meminjamkan daya paksanya untuk menjaga kepentingan modal.
Benturan antara kedaulatan rakyat dan kedaulatan modal tidak dapat diselesaikan hanya dengan menyerukan agar masyarakat memilih secara cerdas. Pemilih tidak mungkin menghasilkan pemerintahan yang sepenuhnya bebas dari kepentingan modal apabila pencalonan, pembiayaan partai, kampanye, media, dan proses kebijakan telah lebih dahulu dikuasai kekuatan ekonomi. Persoalannya terletak pada ketimpangan struktur, bukan semata-mata kualitas pilihan individu. Meminta rakyat memilih dengan benar tanpa memperbaiki struktur politik sama seperti meminta mereka memenangkan pertandingan di lapangan yang sejak awal telah dimiringkan.
Selama modal dapat membeli akses yang tidak dimiliki warga biasa, suara rakyat hanya menentukan siapa yang menduduki jabatan, tetapi belum tentu menentukan kepentingan siapa yang dilayani oleh jabatan tersebut. Demokrasi tetap berjalan, hasil pemilihan tetap diumumkan, dan pemerintah tetap mengaku memperoleh mandat rakyat. Namun, mandat itu kehilangan arti ketika kebijakan lebih tunduk kepada penyandang dana daripada kebutuhan pemilih. Kedaulatan rakyat memilih orang yang memegang pena; kedaulatan modal berdiri di belakangnya dan menentukan apa yang harus ditulis. Republik masih menyebut rakyat sebagai penguasa, tetapi modal semakin bertindak sebagai pemiliknya.
[1] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, edisi revisi (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008), hlm. 367–369.
[2] Burhanuddin Muhtadi, op. cit., hlm. 212–259.
[3] Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 25–26.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998