Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Perkawinan Modal dan Kekuasaan
Demokrasi membutuhkan kompetisi, sedangkan kompetisi politik menuntut biaya. Kandidat harus membiayai pencalonan, kampanye, alat peraga, saksi, konsultan, media, kegiatan partai, serta jaringan pendukung yang bekerja sampai ke tingkat paling bawah. Kebutuhan tersebut membuat modal tidak lagi sekadar membantu perjalanan menuju kekuasaan, tetapi menentukan siapa yang mempunyai kesempatan untuk memulainya. Ketika kemampuan finansial menjadi salah satu syarat tidak tertulis dalam perebutan jabatan, arena politik lebih mudah dimasuki oleh orang kaya atau kandidat yang memperoleh dukungan pemilik modal. Demokrasi memang tidak menetapkan harga tiket bagi pesertanya, tetapi ongkos politik yang mahal memastikan tidak semua warga mampu masuk ke dalam gelanggang yang sama.
Hubungan antara politisi dan pemilik modal dapat dimulai sebelum kandidat memperoleh pencalonan. Kandidat yang tidak mempunyai kekuatan finansial membutuhkan penyandang dana, sedangkan penyandang dana melihat jabatan publik sebagai pintu menuju keputusan negara. Dukungan modal hampir selalu disertai perhitungan karena dunia politik tidak mengenal pembiayaan besar yang sepenuhnya lahir dari kemurahan hati. Setelah kandidat memenangkan pemilihan, pemberi dana dapat mengharapkan kemudahan izin, akses proyek, perlindungan usaha, konsesi, atau kebijakan yang menguntungkan. Dukungan politik pun berubah menjadi political investment: uang ditanam sebelum pemilihan dan pengembaliannya ditagih setelah kekuasaan diperoleh.
Tingginya biaya politik juga membuat partai bergantung pada sumber pendanaan yang besar. Partai membutuhkan biaya untuk menjaga organisasi, melaksanakan konsolidasi, membiayai kampanye, dan mempertahankan jaringan sampai ke daerah. Ketergantungan tersebut memberi pemilik modal kemampuan memengaruhi keputusan internal partai, termasuk penentuan calon, penyusunan daftar legislatif, dan arah koalisi. Kajian Burhanuddin Muhtadi menunjukkan bahwa politik uang bekerja melalui jaringan personal dan perantara yang menghubungkan kandidat dengan pemilih dalam kompetisi elektoral.[1] Kandidat yang mempunyai gagasan tetapi tidak memiliki modal dapat tersingkir sebelum sempat menawarkan programnya, sedangkan kandidat dengan sumber daya besar dapat memenuhi ruang publik bahkan ketika gagasannya tidak menawarkan perubahan apa pun.
Dari sinilah terjadi capital-driven candidacy, yaitu keadaan ketika pencalonan lebih banyak ditentukan oleh kemampuan membiayai kompetisi daripada kemampuan menjalankan jabatan. Partai dapat menilai seorang kandidat bukan dari integritas, rekam jejak, dan keberpihakannya kepada masyarakat, melainkan dari besarnya modal, popularitas, serta kemampuannya membiayai mesin pemenangan. Proses pencalonan berubah menyerupai transaksi pasar: siapa membawa sumber daya lebih besar memperoleh posisi tawar lebih kuat. Rakyat masih diminta memilih calon terbaik, tetapi calon terbaik menurut rakyat belum tentu calon yang dianggap paling menguntungkan oleh partai.
Perkawinan modal dan kekuasaan tidak selalu menempatkan pengusaha serta politisi sebagai dua pihak yang berbeda. Seorang pemilik modal dapat masuk langsung ke dalam partai, parlemen, atau pemerintahan. Sebaliknya, pejabat politik dapat membangun dan mengendalikan kepentingan bisnis melalui keluarga, rekan, atau orang kepercayaan. Batas antara pelaku usaha dan pembuat kebijakan menjadi kabur karena orang yang menentukan peraturan sekaligus mempunyai kepentingan terhadap akibat ekonominya. Konflik kepentingan tidak lagi berdiri di luar pagar negara. Ia duduk di dalam ruang rapat, ikut merumuskan keputusan, lalu menyembunyikan kepentingan privatnya di balik bahasa kebijakan publik.
Dalam keadaan tersebut, kekayaan tidak hanya berfungsi sebagai alat kegiatan ekonomi. Ia berubah menjadi sumber kekuasaan politik yang dapat digunakan untuk membeli akses, membangun jaringan, menguasai informasi, membiayai partai, dan memengaruhi kebijakan. Semakin besar sumber daya yang dimiliki seseorang, semakin mudah baginya menjangkau pejabat dan membuat kepentingannya memperoleh perhatian pemerintah. Sebaliknya, masyarakat biasa hanya mempunyai saluran formal berupa pengaduan, konsultasi publik, atau demonstrasi yang pengaruhnya belum tentu sebanding. Di hadapan kotak suara, setiap warga dihitung satu orang; di hadapan ruang kekuasaan, besarnya modal dapat membuat satu orang didengar seperti ribuan orang.
Setelah Reformasi, kekuatan ekonomi yang tumbuh pada masa sebelumnya tidak serta-merta kehilangan pengaruh. Perubahan rezim justru memberi mereka kesempatan menyesuaikan diri dengan pemilihan umum, sistem multipartai, desentralisasi, dan lembaga demokrasi. Modal tidak lagi harus menggantungkan perlindungan kepada satu penguasa karena dapat membangun hubungan dengan banyak partai, pejabat pusat, dan elite daerah sekaligus. Ia bergerak mengikuti pusat kekuasaan yang berubah, membiayai lebih dari satu jalur politik, dan menjaga agar kepentingannya tetap terlindungi siapa pun pemenangnya. Kekuasaan boleh berpindah tangan, tetapi modal memastikan dirinya selalu mempunyai nomor yang dapat dihubungi setelah pergantian berlangsung.
Perkawinan tersebut memperoleh keuntungan terbesar melalui kebijakan publik. Negara memiliki kewenangan menerbitkan izin, memberikan konsesi, menentukan tata ruang, mengadakan barang dan jasa, memberikan insentif, serta mengelola sumber daya alam. Setiap kewenangan mempunyai nilai ekonomi besar bagi pelaku usaha. Apabila pengambilan keputusan dipengaruhi hubungan pendanaan politik, kebijakan dapat diarahkan untuk membayar kepentingan pihak yang sebelumnya membantu penguasa. Kepentingan privat kemudian dibungkus dengan istilah investasi, pertumbuhan, pembangunan, efisiensi, atau kepentingan nasional. Bahasa kebijakan dibuat terdengar seolah-olah membela seluruh rakyat, meskipun keuntungan terbesarnya telah mempunyai alamat sebelum keputusan ditandatangani.
Pengadaan barang dan jasa menjadi salah satu ruang rawan pertemuan modal dengan kekuasaan. Pemerintah menentukan kebutuhan, anggaran, persyaratan, dan pihak yang memperoleh proyek. Tender dapat dilaksanakan secara terbuka, dokumen dapat disusun secara lengkap, dan pemenang dapat diumumkan melalui mekanisme resmi. Namun, prosedur tersebut kehilangan makna ketika persyaratan telah diarahkan, informasi diberikan secara terbatas, atau pekerjaan dibagi kepada jaringan tertentu. Keuntungan proyek dapat mengalir kembali kepada pejabat, partai, maupun jaringan politik yang membuka akses. Anggaran yang dipungut dari masyarakat akhirnya digunakan untuk memperkaya pihak yang kemudian menyisihkan sebagian keuntungannya demi memelihara kekuasaan.
Pola tersebut membentuk rent-seeking politics, yakni keadaan ketika kedekatan kepada penguasa menghasilkan keuntungan yang tidak berasal dari persaingan usaha yang sehat, melainkan dari kemampuan menguasai keputusan negara. Pelaku usaha tidak lagi berlomba menciptakan produk terbaik, tetapi berlomba mencari akses terdekat kepada pejabat. Politisi tidak hanya memperebutkan mandat rakyat, tetapi juga mengendalikan pintu tempat izin, proyek, konsesi, dan fasilitas dikeluarkan. Negara berubah menjadi pasar kewenangan: keputusan publik memiliki harga, akses menjadi komoditas, dan jabatan memperoleh nilai karena mampu menentukan siapa yang boleh menikmati sumber daya.
Hubungan klientelistik semakin mengikat perkawinan tersebut. Pemilik modal memberikan dana, fasilitas, jaringan, dan dukungan, sedangkan politisi menyediakan akses kepada kebijakan serta sumber daya negara. Pertukaran itu tidak selalu dapat dibuktikan melalui satu transaksi karena bekerja melalui perantara, perusahaan, keluarga, organisasi, dan hubungan informal yang panjang. Tidak ada kuitansi yang secara terang mencatat pembelian kebijakan. Namun, akibatnya dapat terlihat ketika urusan pihak yang mempunyai kedekatan diproses lebih cepat, kepentingannya lebih mudah diterjemahkan menjadi peraturan, dan pelanggarannya lebih mudah memperoleh toleransi. Rakyat datang kepada negara membawa hak; pemilik modal datang membawa akses. Dalam politik yang telah dikawinkan dengan uang, akses sering diterima lebih dahulu daripada hak.
Kepemilikan media memperluas kemampuan modal memengaruhi kekuasaan. Media bukan hanya kegiatan ekonomi, tetapi sarana menentukan isu yang dianggap penting, membentuk citra kandidat, dan mengarahkan perhatian masyarakat. Ketika pemilik media mempunyai kepentingan politik, ruang pemberitaan dapat digunakan untuk membesarkan kelompoknya, mengecilkan lawan, serta mengubah kepentingan bisnis menjadi narasi publik. Penguasaan semacam ini melahirkan agenda setting yang tidak netral: masyarakat merasa sedang memilih berdasarkan informasi, padahal informasi yang diterimanya telah diseleksi oleh pihak yang ikut berkepentingan terhadap hasil pemilihan. Kekuasaan memperoleh perlindungan narasi, sedangkan bisnis memperoleh perlindungan kebijakan.
Perkawinan modal dan kekuasaan pada akhirnya menghancurkan prinsip persamaan politik dari dalam. Secara formal, setiap warga hanya mempunyai satu suara. Namun, setelah pemilihan selesai, pemilik modal mempunyai akses jauh lebih besar kepada pejabat daripada pemilih biasa. Rakyat bertemu kandidat ketika kampanye, sedangkan penyandang dana tetap berada di sekeliling penguasa ketika kebijakan disusun. Rakyat memberikan mandat untuk lima tahun, tetapi pemberi modal dapat menagih kepentingannya setiap kali izin, anggaran, atau regulasi dibicarakan. Demokrasi memberikan jumlah suara yang sama di kotak pemilihan, tetapi modal menciptakan derajat pengaruh yang berbeda di ruang kekuasaan.
Hubungan tersebut juga menyuburkan korupsi karena biaya memperoleh kekuasaan menciptakan dorongan untuk mengembalikan modal. Jabatan publik diperlakukan sebagai aset yang harus menghasilkan keuntungan sebelum masa kekuasaan berakhir. Pejabat mencari sumber pengembalian, penyandang dana menagih imbalan, sedangkan jaringan partai membutuhkan pembiayaan untuk kompetisi berikutnya. Terbentuklah political financing cycle: modal membiayai kemenangan, kekuasaan menghasilkan rente, rente membiayai kemenangan berikutnya, dan jabatan publik terus berputar sebagai mesin pengganda kepentingan. Penangkapan seorang pejabat tidak akan memutus lingkaran tersebut apabila struktur pembiayaan politik yang melahirkannya tetap dibiarkan.
Perkawinan modal dan kekuasaan juga tidak selalu menghasilkan kebijakan yang secara terang melanggar hukum. Keputusan dapat dibuat melalui prosedur resmi, dibahas di parlemen, dituangkan dalam peraturan, dan diumumkan sebagai program pembangunan. Persoalannya terletak pada ketimpangan kekuatan dalam menentukan substansi. Ketika pemilik modal mempunyai akses istimewa, kepentingannya jauh lebih mudah diterjemahkan menjadi norma daripada kepentingan masyarakat yang harus menunggu undangan konsultasi. Proses legislasi yang secara formal demokratis dapat kehilangan orientasi publik ketika hukum dibentuk berdasarkan keinginan dan kepentingan yang terbatas.[2] Hukum tidak perlu dilanggar apabila pihak yang berkepentingan telah cukup kuat untuk ikut menulisnya.
Di titik paling berbahaya, perkawinan itu melahirkan state capture. Pemilik modal tidak lagi sekadar menyuap pejabat agar memperoleh satu keputusan, tetapi ikut memengaruhi aturan, institusi, dan pejabat yang akan menentukan banyak keputusan. Negara tidak dirampas dengan senjata, melainkan dikuasai melalui pembiayaan politik, pencalonan, legislasi, kepemilikan media, dan penempatan orang-orang yang menjaga kepentingan tertentu. Bangunan negara tetap berdiri dan semua prosedur tetap terlihat bekerja. Namun, arah geraknya tidak lagi sepenuhnya ditentukan oleh kepentingan rakyat. Negara tampak memegang kemudi, padahal jalur perjalanannya telah dipesan oleh pihak yang membiayai kendaraan.
Pada akhirnya, modal membutuhkan kekuasaan untuk membuka akses terhadap negara, sedangkan kekuasaan membutuhkan modal untuk memenangkan dan mempertahankan kompetisi. Keduanya membentuk hubungan yang saling memelihara: uang membantu melahirkan penguasa, kemudian kewenangan penguasa membantu memperbesar uang. Rakyat tetap diperlukan sebagai sumber suara, tetapi pemilik modal memperoleh kedudukan lebih besar dalam menentukan bagaimana suara tersebut dikelola setelah pemilihan. Di dalam perkawinan itu, negara tidak selalu dijual secara terang-terangan. Ia diserahkan sedikit demi sedikit melalui izin, proyek, konsesi, regulasi, dan kebijakan yang digunakan untuk membayar ongkos perebutan kekuasaan. Ketika modal telah menjadi mahar untuk memperoleh jabatan, jangan heran apabila kepentingan rakyat menjadi harta pertama yang dikorbankan dalam perkawinan tersebut.
[1] Burhanuddin Muhtadi, Kuasa Uang: Politik Uang dalam Pemilu Pasca-Orde Baru (Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, 2020), hlm. 212–259.
[2] Zainal Arifin Mochtar, op. cit., hlm. 12–13.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998