Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
State Capture: Ketika Negara Mulai Ditawan
Perkawinan modal dengan kekuasaan dan reproduksi jabatan melalui jaringan keluarga dapat berkembang menuju tahap yang jauh lebih berbahaya, yaitu state capture atau penawanan negara. Pada tahap ini, kelompok berkepentingan tidak lagi sekadar mendekati pejabat untuk memperoleh satu izin, memenangkan satu proyek, atau menghindari satu perkara. Mereka berusaha menguasai proses yang menentukan bagaimana kebijakan dibentuk, siapa yang ditempatkan pada jabatan strategis, ke mana anggaran dialirkan, dan terhadap siapa hukum ditegakkan. Negara tidak diruntuhkan karena institusinya tetap dibutuhkan untuk mengesahkan kepentingan mereka. Kantor pemerintahan tetap berdiri, pejabat tetap bekerja, dan hukum tetap diumumkan, tetapi arah negara perlahan ditentukan oleh mereka yang tidak pernah menerima mandat dari rakyat.
State capture berbeda dari korupsi administratif biasa. Korupsi administratif terjadi ketika seseorang menyuap pejabat agar memperoleh pelayanan, izin, proyek, atau perlakuan yang menyimpang dari aturan. Dalam penawanan negara, sasaran utamanya bukan sekadar pelaksanaan aturan, tetapi proses pembentukan aturan itu sendiri. Kelompok berkepentingan tidak hanya mencari celah di dalam hukum karena mereka mempunyai kemampuan membantu menciptakan celah tersebut. Korupsi biasa berusaha melanggar pagar; state capture memastikan pagar dibangun dengan pintu khusus yang hanya dapat digunakan oleh kelompok tertentu. Hukum tidak lagi menjadi hambatan bagi kepentingan privat karena kepentingan privat telah ikut menentukan bunyi hukum.
Penawanan negara dapat dimulai melalui penguasaan partai politik. Partai menentukan kandidat yang dapat mengikuti pemilihan, menyusun daftar calon anggota legislatif, membentuk koalisi, serta menentukan sikap terhadap kebijakan pemerintah. Apabila pendanaan, kepemimpinan, dan proses pencalonannya dikuasai oleh segelintir pemilik modal, keputusan partai dapat diarahkan untuk menjaga kepentingan mereka. Kandidat yang memperoleh dukungan kemudian memasuki jabatan dengan membawa utang politik kepada pihak yang telah membiayai dan mengantarkannya. Partai tetap menggunakan simbol demokrasi, berbicara atas nama rakyat, dan mengikuti pemilihan umum. Namun, fungsinya bergeser menjadi kendaraan yang membawa kepentingan privat masuk ke jantung negara.
Penguasaan partai memberikan kendali atas pintu masuk kekuasaan. Masyarakat memang memberikan suara, tetapi kandidat yang dapat dipilih telah lebih dahulu ditentukan oleh elite organisasi. Ketika elite tersebut bergantung pada pemilik modal, rakyat hanya diberi kesempatan memilih dari daftar yang telah disaring berdasarkan kepentingan pembiayaan dan peluang kemenangan. Dari sinilah lahir captured representation: wakil rakyat memperoleh mandat melalui pemilihan, tetapi kesetiaan politiknya dapat lebih dahulu terikat kepada kelompok yang membuka jalan pencalonannya. Rakyat memberikan suara kepada kandidat, sedangkan pemilik modal dapat merasa telah membeli masa depannya.
Setelah menguasai pintu pencalonan, jaringan kepentingan memperoleh akses kepada lembaga pembentuk undang-undang. Anggota parlemen mempunyai kewenangan membahas peraturan, menyetujui anggaran, dan mengawasi pemerintah. Namun, kewenangan tersebut dapat diarahkan oleh partai, penyandang dana, kelompok usaha, atau kepentingan pribadi. Proses pembentukan hukum yang seharusnya menjadi ruang pertarungan gagasan berubah menjadi negosiasi pembagian keuntungan. Produk hukum tetap disahkan melalui prosedur formal, tetapi kekuatan yang menentukan substansinya tidak selalu muncul dalam risalah rapat. Yang terbaca masyarakat hanyalah rumusan pasal, sedangkan hubungan kepentingan di belakang setiap rumusan tetap tersembunyi.
Karakter produk hukum memang tidak dapat dilepaskan dari konfigurasi politik yang melahirkannya.[1] Dalam negara yang mulai ditawan, konfigurasi tersebut dikuasai oleh pihak yang mempunyai akses paling besar kepada pembentuk kebijakan. Kepentingan mereka diterjemahkan menjadi rumusan yang terlihat umum, netral, dan berlaku bagi seluruh masyarakat. Akan tetapi, akibat ekonominya dapat diarahkan untuk memberikan keuntungan terbesar kepada kelompok tertentu. Kepentingan privat tidak lagi berdiri di luar hukum karena telah menyamar sebagai kehendak negara. Pasal berbicara menggunakan bahasa kepentingan umum, tetapi keuntungan yang dilahirkannya dapat mengalir menuju rekening yang sangat khusus.
Penawanan legislasi tersebut dapat disebut legislative capture. Dalam keadaan ini, parlemen tidak perlu kehilangan seluruh kewenangannya. Ia cukup dibuat lebih peka terhadap lobi kelompok berkekuatan besar daripada terhadap suara masyarakat yang terdampak. Rapat tetap dilaksanakan, pendapat ahli tetap didengar, dan partisipasi publik tetap dibuka. Namun, keseluruhan proses menjadi kosong apabila keputusan utama telah disepakati sebelum masyarakat menyampaikan keberatan. Publik dipanggil untuk memberikan masukan, tetapi tidak diberi kemampuan mengetahui apakah masukannya memengaruhi substansi atau hanya melengkapi dokumen administratif. Partisipasi akhirnya dipakai untuk menghias hukum yang sejak awal telah dipahat oleh kepentingan lain.
Demokrasi justru menyediakan banyak pintu yang dapat digunakan untuk menguasai negara. Pemilihan umum, partai, parlemen, desentralisasi, dan lembaga independen memang dibentuk untuk membatasi kekuasaan. Namun, setiap pintu tersebut dapat dibeli, dipengaruhi, atau ditempati oleh jaringan yang mempunyai modal cukup besar. Kelompok berkepentingan tidak harus menolak demokrasi karena mereka dapat tumbuh di dalamnya. Mereka mendanai kandidat, memasuki partai, memengaruhi legislasi, menempatkan orang pada jabatan strategis, dan menggunakan prosedur hukum untuk melindungi hasilnya. Oligarki tidak selalu berdiri sebagai musuh demokrasi dari luar; ia dapat mengenakan pakaian demokrasi, mengikuti pemilihan, lalu menguasai negara melalui kemenangan yang sah secara prosedural.
Penawanan negara juga berlangsung melalui penguasaan jabatan strategis. Kelompok berkepentingan berusaha menempatkan orang yang dapat menjaga kepentingannya di kementerian, badan pengatur, perusahaan negara, lembaga pengawasan, dan institusi penegak hukum. Penempatan itu tidak selalu dilakukan dengan memilih orang yang secara terbuka menjadi bagian dari jaringan. Cukup ditempatkan pejabat yang mempunyai hubungan, ketergantungan, atau kesediaan untuk tidak mengganggu kepentingan tertentu. Setelah menduduki jabatan, pejabat tersebut dapat menggunakan diskresi, menentukan prioritas, mengendalikan informasi, dan memperlambat keputusan dengan cara yang menguntungkan pihak yang dahulu membantu pengangkatannya.
Proses seleksi pejabat dapat tetap dibuat terlihat terbuka. Panitia dibentuk, persyaratan diumumkan, kandidat menjalani uji kelayakan, dan keputusan ditetapkan oleh lembaga yang berwenang. Namun, prosedur tersebut dapat diarahkan melalui pemilihan anggota panitia, penyaringan calon, negosiasi antarkelompok, dan kesepakatan politik sebelum keputusan resmi dibuat. Kandidat yang independen dapat tersingkir bukan karena tidak kompeten, tetapi karena dinilai terlalu sulit dikendalikan. Sebaliknya, kandidat yang mempunyai hubungan dengan pusat kekuasaan dapat dianggap paling mampu menjaga stabilitas. Merit selection berubah menjadi loyalty selection. Lembaga akhirnya dipimpin oleh orang yang memenuhi persyaratan administratif, tetapi kehilangan kebebasan politik untuk mengawasi pihak yang ikut menentukan pengangkatannya.
Penawanan terhadap lembaga pengawasan membawa akibat yang sangat besar. Institusi tetap memiliki kewenangan untuk memeriksa, menyelidiki, memberikan sanksi, dan membatalkan keputusan. Namun, kewenangan tersebut digunakan secara hati-hati agar tidak menyentuh pusat jaringan. Perkara kecil tetap diproses untuk menunjukkan bahwa lembaga bekerja, sedangkan perkara strategis diperlambat, dipersempit, atau dihentikan melalui alasan prosedural. Data kegiatan dapat terlihat mengesankan karena banyak pemeriksaan dilakukan dan banyak pelanggaran ditemukan. Akan tetapi, ukuran sebenarnya bukan berapa banyak orang yang ditindak, melainkan siapa yang selalu tidak tersentuh meskipun kepentingannya muncul berulang kali di belakang berbagai perkara.
Dalam keadaan tersebut, pengawasan berubah menjadi institutional theatre. Lembaga menjalankan rapat, pemeriksaan, konferensi pers, dan pelaporan, tetapi seluruh kegiatan itu tidak pernah menghasilkan ancaman serius terhadap jaringan yang menguasai negara. Keberadaan institusi justru digunakan sebagai bukti bahwa mekanisme pengawasan masih berjalan. Masyarakat diperlihatkan kesibukan, sementara pusat kepentingan tetap berada di wilayah yang tidak boleh disentuh. Negara yang ditawan tidak harus membubarkan lembaga pengawasan; ia cukup memastikan lembaga tersebut sibuk mengawasi semua orang kecuali penawannya.
Penegakan hukum menjadi medan yang menentukan karena jaringan kekuasaan membutuhkan perlindungan dari risiko pidana dan administratif. Aparat tidak selalu harus menerima perintah tertulis untuk melindungi pihak tertentu. Penawanan dapat bekerja melalui penentuan prioritas perkara, pemilihan pasal, pengendalian alat bukti, penundaan pemeriksaan, pembatasan saksi, atau pembentukan opini mengenai layak tidaknya suatu perkara diproses. Keputusan-keputusan kecil itu dapat terlihat sebagai persoalan teknis. Namun, ketika seluruhnya bergerak menuju hasil yang sama, hukum tidak lagi sekadar gagal mencapai pusat kekuasaan. Ia sedang diarahkan agar berhenti sebelum sampai ke sana.
Hukum juga dapat digunakan secara agresif terhadap pihak yang mengganggu jaringan kepentingan. Aktivis, masyarakat terdampak, pesaing usaha, jurnalis, akademisi, dan pejabat yang menolak bekerja sama dapat berhadapan dengan proses hukum. Penindakan tersebut mungkin mempunyai dasar legal, tetapi penerapannya berlangsung secara selektif. Perbuatan pihak yang dekat dengan kekuasaan ditafsirkan secara lunak, sedangkan tindakan pihak yang mengganggu dikenai penafsiran paling keras. Selective enforcement menjadikan hukum bermata dua: tumpul ketika diarahkan kepada jaringan penguasa, tetapi sangat tajam ketika dijatuhkan kepada pihak yang tidak mempunyai perlindungan. Negara yang telah ditawan tidak berhenti menggunakan hukum; ia justru menggunakan hukum dengan sangat rajin, tetapi hanya ke arah yang tidak membahayakan penawannya.
State capture juga dapat terlihat dalam pengelolaan sumber daya alam. Negara mempunyai kewenangan mengatur perizinan, konsesi, tata ruang, lingkungan, perpajakan, serta pembagian keuntungan. Apabila proses pembentukan kebijakan dipengaruhi kelompok usaha, peraturan dapat dirancang untuk mempermudah penguasaan sumber daya sekaligus memperkecil kewajiban kepada masyarakat. Kerusakan lingkungan, konflik agraria, kehilangan ruang hidup, dan beban sosial dialihkan kepada warga, sedangkan keuntungan ekonomi terkonsentrasi pada perusahaan beserta jaringan politiknya. Kebijakan tetap diperkenalkan sebagai investasi dan pembangunan, meskipun manfaat serta risikonya dibagikan secara sangat tidak seimbang.
Bahasa pembangunan menjadi selubung yang efektif karena penolakan dapat diposisikan sebagai hambatan terhadap kemajuan. Masyarakat yang mempertahankan ruang hidup dianggap mengganggu investasi, kritik lingkungan ditempatkan sebagai sikap antiekonomi, dan keberatan terhadap konsesi disebut tidak memahami kepentingan nasional. Padahal, persoalannya bukan menolak pembangunan, melainkan mempertanyakan siapa yang menikmati keuntungan dan siapa yang dipaksa menanggung kerugian. Ketika keuntungan diprivatisasi tetapi kerusakan dibebankan kepada masyarakat, pembangunan telah berubah dari instrumen kesejahteraan menjadi nama sopan bagi pemindahan kekayaan.
Kekuatan modal memberi kelompok oligarkis kemampuan mempertahankan pengaruh jauh melampaui masa jabatan seorang pejabat. Mereka dapat mendanai lebih dari satu kandidat, membangun hubungan dengan berbagai partai, menguasai media, menggunakan jasa hukum terbaik, serta memengaruhi pembentukan opini publik. Apabila satu kelompok politik kalah, hubungan dapat segera dibangun dengan pihak yang menang. Modal tidak mempunyai kesetiaan ideologis yang mutlak karena tujuan utamanya adalah mempertahankan akses kepada negara. Pemerintah dapat berganti, tetapi jaringan ekonomi mampu menyesuaikan diri agar tetap berada di sekitar pusat keputusan. Masa jabatan dibatasi oleh konstitusi, sedangkan pengaruh modal dapat terus hidup selama uangnya mampu membeli pintu masuk menuju pemerintahan berikutnya.
Hubungan klientelistik memperluas penawanan hingga tingkat lokal. Akses kepada pelayanan, proyek, jabatan, dan perlindungan dapat bergantung pada kedekatan personal serta perantara politik. Jaringan perantara mampu menghubungkan kandidat, pemilih, pejabat, dan sumber daya melalui pertukaran keuntungan yang terus dipelihara.[2] Masyarakat tidak berhubungan dengan negara sebagai warga yang mempunyai hak setara, tetapi sebagai klien yang membutuhkan bantuan patron. Pejabat membagikan akses untuk menjaga dukungan, sedangkan penerima didorong merasa berkewajiban membalasnya secara politik. Negara kehilangan sifat impersonalnya karena hak warga tidak lagi cukup; mereka harus mengetahui siapa yang dapat membukakan pintu.
Penawanan negara tidak selalu dilakukan oleh satu kelompok yang menguasai seluruh institusi. Beberapa jaringan dapat mengendalikan bidang berbeda dan membentuk kesepakatan untuk tidak saling mengganggu. Kelompok tertentu menguasai partai dan parlemen, kelompok lain mengendalikan sektor usaha, sedangkan kelompok berikutnya mempunyai pengaruh terhadap birokrasi, media, atau penegakan hukum. Mereka dapat bersaing memperebutkan proyek, jabatan, izin, serta bagian keuntungan. Namun, mereka bersatu ketika transparansi dan pengawasan mengancam kepentingan bersama. Negara pun dibagi bukan berdasarkan fungsi konstitusional, tetapi berdasarkan wilayah pengaruh pihak yang menawannya.
Karena itu, konflik antarelite tidak selalu membuktikan negara telah bebas dari penawanan. Konflik dapat terjadi karena pembagian keuntungan dianggap tidak seimbang atau salah satu jaringan berusaha memperluas wilayah pengaruhnya. Pihak yang kalah menggunakan hukum untuk menyerang pihak yang menang, kemudian menghentikan serangan setelah kompromi tercapai. Perkara hukum berubah menjadi alat tawar, bukan jalan mencari kebenaran. Ketika hubungan elite kembali membaik, proses yang sebelumnya disebut penting dapat tiba-tiba kehilangan urgensinya. Hukum tidak lagi menentukan siapa yang bersalah; posisi politiklah yang menentukan kapan kesalahan perlu dipersoalkan.
Akibat paling serius dari state capture adalah hilangnya orientasi negara terhadap kepentingan publik. Anggaran disusun berdasarkan kebutuhan jaringan, regulasi dirancang untuk melindungi keuntungan, dan jabatan dibagikan sebagai imbalan politik. Masyarakat tetap membayar pajak, menaati hukum, dan memberikan suara dalam pemilihan. Namun, kemampuan mereka memengaruhi keputusan jauh lebih kecil dibandingkan kelompok yang menguasai modal, partai, media, dan akses kepada pejabat. Negara masih mengucapkan nama rakyat dalam setiap kebijakan, tetapi suara yang keluar dari mulut negara telah disusun oleh pihak lain. Rakyat tetap disebut sebagai pemegang kedaulatan, sementara kekuasaan nyata dikelola seperti hak istimewa para pemegang modal.
Penawanan negara sulit dikenali karena seluruh proses dapat berlangsung melalui prosedur yang sah. Undang-undang dibahas di parlemen, pejabat dipilih melalui seleksi, proyek dilelang, izin diterbitkan, dan putusan dijatuhkan oleh pengadilan. Tidak selalu ditemukan satu perintah atau transaksi yang secara telanjang membuktikan bahwa negara telah dikuasai. Polanya baru terlihat ketika keputusan diperiksa secara bersama: kelompok yang sama terus memperoleh keuntungan, lembaga pengawasan kehilangan keberanian, proses hukum berhenti pada sasaran tertentu, dan kebijakan berulang kali menjauh dari kebutuhan masyarakat.
Kelengkapan prosedur karena itu tidak boleh diperlakukan sebagai bukti tunggal bahwa hukum telah bekerja secara adil. Hukum tidak hanya hidup di dalam teks, tetapi juga ditentukan oleh perilaku manusia yang menjalankan dan mengarahkannya. Satjipto Rahardjo menempatkan perilaku manusia sebagai unsur penting dalam memahami bekerjanya hukum, sebab peraturan tidak pernah menjalankan dirinya sendiri.[3] Prosedur yang baik dapat menghasilkan ketidakadilan apabila dijalankan oleh orang yang telah terikat kepada kepentingan tertentu. Negara dapat mempertontonkan legalitas yang sempurna sambil menyembunyikan ketidakadilan yang telah disusun secara sistematis.
Keterbukaan dan partisipasi publik seharusnya mencegah kepentingan tersembunyi menguasai legislasi. Namun, keterbukaan hanya mempunyai arti apabila masyarakat memperoleh informasi secara lengkap, waktu yang memadai, dan kesempatan agar pendapatnya sungguh-sungguh dipertimbangkan. Partisipasi yang hanya dilakukan untuk memenuhi dokumen administratif tidak mampu menghentikan kebijakan yang substansinya telah disepakati oleh jaringan kepentingan. Publik boleh hadir dalam rapat, tetapi kehadiran itu tidak berarti apabila keputusan sudah selesai sebelum mereka datang. Meaningful participation bukan sekadar hak untuk berbicara, melainkan hak untuk mengetahui, dipertimbangkan, serta memperoleh penjelasan mengapa pendapat diterima atau ditolak.
State capture pada akhirnya menandai perubahan kedudukan negara. Negara tidak lagi menjadi wasit yang mengatur persaingan secara adil, tetapi mulai bermain untuk kepentingan salah satu pihak. Hukum tidak lagi membatasi kekuatan modal, melainkan digunakan untuk mengamankan penguasaannya. Institusi tidak lagi mengawasi kepentingan privat, tetapi memberi jalan agar kepentingan tersebut memperoleh bentuk sebagai kebijakan publik. Pada tahap ini, negara belum runtuh. Seluruh kantor pemerintahan tetap berdiri, bendera tetap dikibarkan, pemilihan umum tetap diselenggarakan, dan undang-undang tetap diterbitkan. Namun, kedaulatannya telah menyusut karena keputusan terpentingnya disusun oleh pihak yang tidak pernah memperoleh mandat rakyat.
Inilah puncak metamorfosis kekuasaan pasca-Reformasi. Otoritarianisme lama menguasai negara dengan memusatkan perintah pada satu penguasa, sedangkan state capture menguasainya melalui jaringan modal, partai, keluarga politik, birokrasi, legislasi, dan penegakan hukum. Bentuk pertama mudah dikenali karena kekuasaan berdiri secara telanjang. Bentuk kedua jauh lebih licin karena bersembunyi di balik pemilihan, prosedur, dan institusi demokrasi. Negara tidak lagi dirampas dengan kudeta; ia dibeli melalui biaya politik, dicicil melalui regulasi, dibagikan melalui jabatan, dan dilunasi menggunakan kekayaan rakyat. Ketika seluruh proses itu selesai, rakyat masih disebut sebagai pemilik negara—tetapi mereka tidak lagi memegang kuncinya.
[1] Moh. Mahfud MD, op. cit., hlm. 25–26.
[2] Burhanuddin Muhtadi, op. cit., hlm. 212–259.
[3] Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perilaku: Hidup Baik adalah Dasar Hukum yang Baik (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2009), hlm. 49–50 dan 82.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998