Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
METAMORFOSIS KEKUASAAN PASCA REFORMASI
Reformasi merombak bangunan ketatanegaraan yang selama puluhan tahun menopang pemusatan kekuasaan. Masa jabatan presiden dibatasi, kedudukan parlemen diperkuat, kewenangan didistribusikan kepada daerah, kebebasan politik diperluas, dan berbagai lembaga pengawasan dibentuk. Perubahan tersebut menandai pergeseran dari pemerintahan yang bertumpu pada komando menuju tata negara yang secara formal menghendaki pembatasan dan pertanggungjawaban. Akan tetapi, perubahan konstitusi tidak serta-merta menghapus hubungan kekuasaan yang tumbuh di bawah rezim sebelumnya. Konfigurasi politik dapat berubah lebih cepat daripada watak kekuasaan yang hidup di dalamnya.[1] Reformasi berhasil merobohkan singgasana lama, tetapi tidak sekaligus memusnahkan hasrat untuk mendudukinya.
Pada masa Orde Baru, kekuasaan bergerak melalui rantai komando yang jelas: pusat memerintah, birokrasi melaksanakan, aparat mengamankan, dan hukum menyediakan pembenaran. Setelah Reformasi, pola tersebut tidak lagi dapat dipertahankan secara terbuka. Kekuasaan harus melewati pemilihan umum, partai politik, parlemen, media, lembaga pengawasan, dan kontrol masyarakat. Penguasa tidak cukup hanya memiliki kewenangan; ia harus membangun koalisi, menguasai pencalonan, membiayai kompetisi, membentuk persepsi, dan menjaga agar kebijakannya tidak digagalkan oleh institusi lain. Di sinilah terjadi adaptive power: kekuasaan tidak menghilang ketika bentuk lamanya dihancurkan, tetapi mempelajari aturan baru agar dapat terus hidup di dalamnya.
Metamorfosis tersebut membuat dominasi politik semakin sulit dikenali. Dahulu, pusat kekuasaan dapat ditunjuk secara terang pada satu figur dan jaringan yang berada di bawah perintahnya. Kini, kekuasaan tersebar di antara pejabat, partai, pemilik modal, keluarga politik, media, elite daerah, dan perantara kepentingan. Tidak satu pun selalu memegang kendali penuh, tetapi mereka dapat membentuk persekutuan untuk menguasai pencalonan, anggaran, legislasi, perizinan, proyek, serta penegakan hukum. Kekuasaan menjadi lebih cair, tetapi tidak selalu lebih demokratis. Ia kehilangan wajah tunggalnya, kemudian bekerja melalui banyak tangan yang saling membutuhkan dan saling melindungi.
Demokrasi memang membuka kompetisi, tetapi kompetisi politik tidak pernah berjalan tanpa biaya. Partai membutuhkan dana untuk menggerakkan organisasi, sedangkan kandidat memerlukan modal untuk memperoleh pencalonan, membangun citra, menjangkau pemilih, menggerakkan saksi, dan memelihara jaringan pendukung. Ketika biaya politik menjadi terlalu mahal, kekuasaan mulai bergantung kepada pihak yang mampu membiayainya. Dukungan modal pun jarang diberikan sebagai kemurahan hati tanpa kepentingan. Di belakang pembiayaan politik dapat tersimpan harapan terhadap izin, proyek, konsesi, perlindungan, jabatan, atau kebijakan yang menguntungkan. Suara rakyat menentukan siapa yang menang, tetapi modal dapat menentukan siapa yang sejak awal sanggup bertanding.
Dari hubungan tersebut lahir pertukaran kepentingan yang menyerupai quid pro quo politik. Politisi membutuhkan pembiayaan untuk memperoleh jabatan, sedangkan pemilik modal membutuhkan keputusan negara untuk mempertahankan dan memperluas kekayaannya. Pertemuan keduanya dapat berlangsung melalui pendanaan kampanye, penguasaan partai, penempatan orang kepercayaan, kepemilikan media, atau penyusunan kebijakan. Hubungan itu tidak selalu dituangkan dalam perjanjian yang dapat dibaca masyarakat. Ia bekerja melalui kedekatan, utang politik, kesamaan kepentingan, dan pemahaman bahwa bantuan yang diberikan pada masa pemilihan akan diperhitungkan setelah kekuasaan diperoleh. Mandat tetap berasal dari rakyat, tetapi kewajiban politik dapat lebih dahulu terikat kepada pihak yang membiayai perebutannya.
Pada titik tersebut, hukum menghadapi ujian yang tidak sederhana. Politik hukum seharusnya diarahkan untuk mewujudkan tujuan konstitusi dan membatasi kepentingan kekuasaan yang bersifat sementara. Namun, hukum tetap dibentuk melalui lembaga politik yang tidak steril dari pengaruh modal, koalisi, dan kepentingan kelompok. Produk hukum dapat memiliki bentuk yang sah, dibahas melalui rapat resmi, dan disahkan menurut prosedur, tetapi substansinya belum tentu mencerminkan kebutuhan masyarakat. Pembentukan undang-undang bahkan dapat berubah menjadi legislative capture ketika proses dan hasil legislasi lebih tanggap terhadap kepentingan terbatas daripada aspirasi publik.[2] Dalam keadaan demikian, hukum tidak dibajak dengan melanggarnya, tetapi dengan menguasai ruang tempat hukum itu dilahirkan.
Metamorfosis kekuasaan juga bekerja melalui clientelism, yaitu hubungan pertukaran dukungan politik dengan akses terhadap keuntungan, pelayanan, perlindungan, atau sumber daya negara. Hubungan klientelistik membuat warga tidak selalu diperlakukan sebagai pemegang kedaulatan yang memiliki hak, melainkan sebagai kelompok dukungan yang harus dipelihara melalui pemberian tertentu. Akses kepada negara kemudian lebih mudah diperoleh melalui perantara, kedekatan, dan jaringan personal daripada melalui prosedur yang setara. Kajian mengenai demokrasi Indonesia menunjukkan bahwa relasi klientelistik tersebut mempunyai akar sejarah dan kelembagaan yang kuat.[3] Negara tetap menyatakan melayani seluruh rakyat, tetapi pintunya dapat terbuka lebih lebar bagi mereka yang membawa rekomendasi orang berpengaruh.
Desentralisasi memperluas kewenangan daerah sekaligus mengubah peta perebutan kekuasaan. Kewenangan yang dahulu menumpuk di pusat berpindah kepada provinsi, kabupaten, dan kota. Perubahan ini mendekatkan pengambilan keputusan kepada masyarakat, tetapi juga memindahkan arena patronase dan penguasaan sumber daya ke tingkat lokal. Kepala daerah tidak hanya mengendalikan administrasi pemerintahan, tetapi juga mempunyai pengaruh terhadap anggaran, perizinan, birokrasi, proyek pembangunan, dan distribusi bantuan. Apabila mekanisme pengawasan lemah, desentralisasi tidak selalu menghasilkan demokratisasi. Ia dapat melahirkan decentralized domination: kekuasaan tidak lagi terpusat pada satu penguasa nasional, tetapi tersebar ke berbagai pusat kekuasaan lokal.
Di dalam arena tersebut, muncul local strongmen yang membangun pengaruh melalui perpaduan jabatan, kekayaan, birokrasi, organisasi politik, dan jaringan sosial. Mereka tidak memerlukan kekuasaan tanpa batas apabila telah mampu mengendalikan pintu-pintu yang menentukan siapa memperoleh akses dan siapa dibiarkan berada di luar. Anggaran dapat menjadi alat membentuk loyalitas, perizinan menjadi sarana mengikat pelaku usaha, dan birokrasi menjadi mesin yang mengubah kepentingan politik menjadi keputusan administratif. Pemerintahan daerah tetap memiliki struktur demokratis, tetapi substansi kekuasaannya dapat dikuasai oleh lingkaran sempit yang menjadikan sumber daya publik sebagai modal untuk mempertahankan kedudukan.
Keluarga politik menemukan ruang hidup di dalam struktur semacam itu. Pemilihan umum memberikan hak yang sama kepada setiap warga negara untuk memilih dan dipilih, tetapi tidak menyediakan kemampuan yang sama untuk memasuki kompetisi. Kerabat pejabat membawa nama, jaringan, akses partai, kedekatan dengan birokrasi, dan sumber daya yang telah dibangun oleh anggota keluarga sebelumnya. Pergantian jabatan tetap berlangsung melalui pemungutan suara, tetapi kekuasaan dapat berputar di antara orang-orang yang berasal dari lingkaran serupa. Political dynasty bukan semata-mata persoalan hubungan darah, melainkan persoalan penggunaan kekuasaan yang telah dimiliki untuk mempersempit kesempatan politik bagi mereka yang berada di luar keluarga.
Partai politik seharusnya menjadi sarana artikulasi kepentingan rakyat. Namun, ketika proses rekrutmen dan pencalonan dikuasai oleh elite yang sempit, partai berubah menjadi party gatekeeper yang menentukan siapa boleh memasuki arena kekuasaan. Rakyat tetap memiliki hak memilih, tetapi daftar pilihannya telah lebih dahulu disusun melalui keputusan internal yang tidak selalu transparan. Kandidat dengan kapasitas baik dapat tersingkir karena tidak mempunyai modal atau kedekatan, sedangkan mereka yang memiliki hubungan keluarga dan dukungan finansial memperoleh jalan yang lebih lapang. Kedaulatan rakyat akhirnya bekerja di bagian hilir, setelah elite mengendalikan bendungan di bagian hulu.
Keadaan menjadi lebih berbahaya ketika persekutuan kepentingan tidak lagi sekadar memengaruhi satu keputusan, tetapi mulai menguasai institusi yang membuat keputusan. Partai dapat dikendalikan pemilik modal, parlemen dipengaruhi kepentingan bisnis, birokrasi diarahkan untuk melayani jaringan tertentu, sedangkan lembaga pengawasan dilemahkan melalui penentuan anggaran, kewenangan, atau pengisian jabatan. Inilah gejala state capture: negara tidak dihancurkan dari luar, melainkan dikendalikan dari dalam melalui prosedur yang tetap tampak sah. Kantor pemerintahan tetap berdiri, undang-undang tetap diterbitkan, dan pemilihan umum tetap diselenggarakan, tetapi orientasi kerja negara perlahan bergeser dari kepentingan umum menuju kepentingan pihak yang menguasai keputusan.
Kekuasaan semacam itu tidak memerlukan kudeta, pembubaran parlemen, atau penghapusan pemilihan umum. Ia cukup mengendalikan pencalonan, membiayai kandidat, membentuk koalisi, memengaruhi legislasi, menguasai informasi, dan menempatkan orang-orang yang dapat menjaga kepentingannya. Demokrasi tetap dipertunjukkan secara periodik, sedangkan keputusan strategis dirundingkan di ruang yang tidak dapat dijangkau pemilih. Rakyat datang ke tempat pemungutan suara untuk memberikan mandat, tetapi setelah suara dihitung, arah kebijakan dapat lebih banyak ditentukan oleh negosiasi di antara elite. Pemilihan umum memberi rakyat hak menentukan pemenang, tetapi tidak selalu memberi mereka kekuasaan untuk mengendalikan apa yang dilakukan pemenang.
Metamorfosis kekuasaan pasca-Reformasi menunjukkan bahwa keruntuhan otoritarianisme belum dengan sendirinya melahirkan kedaulatan rakyat yang utuh. Kekuasaan lama kehilangan bentuk sentralistiknya, kemudian tumbuh menjadi jaringan yang lebih cair, tersebar, dan adaptif. Ia tidak selalu berbicara melalui larangan dan perintah, tetapi melalui transaksi, koalisi, hubungan keluarga, klientelisme, pembiayaan politik, dan penguasaan institusi. Wajahnya tampak demokratis karena mengenakan bahasa partisipasi serta prosedur pemilihan. Namun, di balik penampilan itu, negara dapat bergerak perlahan menjauh dari rakyat dan mendekat kepada mereka yang mempunyai kemampuan terbesar untuk membeli pengaruh. Otoritarianisme lama memenjarakan demokrasi; kekuasaan pasca-Reformasi yang bermetamorfosis jauh lebih licin—ia membiarkan demokrasi hidup, lalu menguasai kehidupannya dari dalam.
[1] Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 25–26.
[2] Zainal Arifin Mochtar, Politik Hukum Pembentukan Undang-Undang (Yogyakarta: Buku Mojok, 2022), hlm. 12–13 dan 177.
[3] Edward Aspinall dan Ward Berenschot, Democracy for Sale: Pemilihan Umum, Klientelisme, dan Negara di Indonesia, terj. E. Riyadi (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2019), hlm. 30–31.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998