Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
ORDE BARU DAN SENTRALISASI KEKUASAAN
Watak otoritarian yang sebelumnya masih berbentuk kecenderungan memperoleh bangunan kelembagaan yang lebih konkret pada masa Orde Baru. Pergantian kekuasaan pada pertengahan dekade 1960-an tidak hanya melahirkan pemerintahan baru, tetapi juga mengubah hubungan antara negara, masyarakat, militer, birokrasi, partai politik, dan kekuatan ekonomi. Orde Baru membangun legitimasi melalui janji untuk mengakhiri konflik politik, memulihkan keamanan, menata perekonomian, serta mengembalikan penyelenggaraan negara kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Namun, agenda pemulihan tersebut perlahan berubah menjadi dasar bagi pembentukan pemerintahan yang sangat terpusat. Kekuasaan dikonsentrasikan ke dalam struktur yang menjadikan presiden sebagai titik pertemuan berbagai keputusan politik, administratif, keamanan, hukum, dan ekonomi.
Sentralisasi kekuasaan Orde Baru tidak dibangun dengan menghapus konstitusi. Undang-Undang Dasar 1945 tetap dipertahankan, bahkan disakralkan sebagai dasar konstitusional yang tidak boleh diganggu gugat. Akan tetapi, konstitusi yang dipertahankan secara formal tidak dengan sendirinya menjamin bekerjanya konstitusionalisme. Karakter ringkas serta luasnya rumusan kewenangan eksekutif dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan memberikan ruang besar kepada presiden untuk mendominasi penyelenggaraan negara. Konstitusi tetap berdiri sebagai hukum dasar, tetapi tafsir dan pelaksanaannya berada dalam genggaman pemerintahan yang berkepentingan mempertahankan pemusatan kekuasaan. Pada titik tersebut, konstitusi tidak dihancurkan, melainkan dilumpuhkan melalui penafsiran yang menjadikannya ramah terhadap dominasi eksekutif.
Kekuasaan presiden memperoleh daya bukan hanya dari kewenangan formal, tetapi juga dari kemampuannya mengendalikan berbagai sumber kekuasaan secara bersamaan. Dominasi eksekutif ditopang oleh hubungan antara kepresidenan, militer, birokrasi, Golongan Karya, parlemen, pemerintah daerah, dan kelompok pelaku usaha. Tidak satu pun jaringan tersebut sepenuhnya berdiri secara mandiri karena akses terhadap jabatan, anggaran, proyek, perlindungan, dan kesempatan ekonomi sangat dipengaruhi oleh kedekatan dengan pusat pemerintahan. Presiden berada di tengah jaringan tersebut dan mempunyai kemampuan menentukan siapa yang memperoleh akses serta siapa yang harus disingkirkan. Kedekatan dengan penguasa akhirnya menjadi modal politik sekaligus modal ekonomi. Dalam bangunan semacam ini, jabatan publik bukan hanya memberikan kewenangan, tetapi juga menjadi pintu masuk menuju distribusi keuntungan.
Sentralisasi tidak berarti seluruh keputusan dijalankan secara langsung oleh presiden. Kekuasaan justru menjadi efektif karena disalurkan melalui lapisan institusi yang tersusun secara hierarkis. Menteri, pimpinan lembaga, pejabat militer, gubernur, bupati, camat, hingga aparatur desa menjadi bagian dari rantai pelaksanaan kebijakan yang bergerak dari pusat menuju daerah. Setiap tingkat mempunyai tugas administratif, tetapi arah kebijakannya harus tetap sejalan dengan kehendak pemerintah pusat. Kekuasaan menjadi terpusat dalam orientasi meskipun pelaksanaannya disebarkan melalui ribuan meja birokrasi. Perintah bergerak dari atas ke bawah, sedangkan laporan dari bawah bergerak ke atas setelah disaring agar tidak mengganggu keyakinan pusat terhadap keberhasilan kebijakannya.
Militer menempati posisi penting dalam struktur tersebut. Konsep dwifungsi memberikan legitimasi kepada Angkatan Bersenjata Republik Indonesia untuk menjalankan fungsi pertahanan dan keamanan sekaligus fungsi sosial-politik. Dengan dasar tersebut, anggota militer dapat menempati posisi dalam pemerintahan, lembaga perwakilan, birokrasi, badan usaha, dan struktur kekuasaan daerah. Kehadiran militer dalam jabatan sipil membuat hubungan antara pemerintahan dan kekuatan bersenjata menjadi sangat dekat. Urusan politik, administrasi, dan keamanan berada dalam jaringan kelembagaan yang saling menopang. Militer tidak lagi hanya menjaga negara dari ancaman bersenjata, tetapi menjadi bagian dari mesin yang menentukan arah kehidupan politik negara.
Militerisasi pemerintahan juga memengaruhi cara negara memahami persoalan publik. Konflik tanah, protes buruh, gerakan mahasiswa, kritik pers, dan ketidakpuasan masyarakat lebih mudah diperlakukan sebagai gangguan keamanan daripada persoalan sosial yang membutuhkan penyelesaian politik. Setelah suatu persoalan ditempatkan dalam kerangka keamanan, penggunaan aparat dan pembatasan kebebasan menjadi lebih mudah dibenarkan. Ruang dialog menyempit karena negara telah lebih dahulu memandang pihak yang berhadapan dengannya sebagai sumber ancaman. Dalam konstruksi security approach, warga negara yang menyampaikan keberatan tidak diperlakukan sebagai subjek yang mempunyai hak untuk didengar, tetapi sebagai objek yang harus diawasi dan ditertibkan.
Birokrasi merupakan pilar lain yang menopang sentralisasi. Aparatur sipil tidak hanya menjalankan pelayanan dan administrasi pemerintahan, tetapi juga diarahkan untuk mendukung stabilitas politik Orde Baru. Struktur birokrasi yang hierarkis memudahkan pemerintah memastikan kebijakan pusat dilaksanakan hingga tingkat lokal. Karier seorang pejabat sangat dipengaruhi oleh penilaian atasan dan kesesuaian sikapnya dengan garis pemerintahan. Birokrasi berkembang bukan semata-mata sebagai institusi publik yang netral, tetapi sebagai bagian dari mesin politik pemerintah. Netralitas kehilangan makna karena aparatur dituntut tidak hanya patuh kepada negara, tetapi juga menunjukkan kesetiaan kepada kekuatan politik yang menguasai negara.
Keadaan tersebut melahirkan hubungan paternalistik antara atasan dan bawahan. Ketaatan personal lebih dihargai daripada keberanian menyampaikan persoalan secara objektif. Laporan yang menyenangkan pimpinan mempunyai kemungkinan lebih besar untuk diterima daripada laporan yang memperlihatkan kegagalan kebijakan. Pejabat daerah terdorong menyampaikan keberhasilan meskipun keadaan masyarakat tidak selalu sesuai dengan laporan administratif. Informasi bergerak ke atas setelah mengalami penyaringan, sedangkan perintah bergerak ke bawah tanpa ruang yang cukup untuk dikoreksi. Dalam birokrasi semacam ini, kebenaran tidak diukur berdasarkan keadaan yang sesungguhnya terjadi, tetapi berdasarkan kesesuaiannya dengan narasi yang ingin dipertahankan oleh atasan.
Golongan Karya menjadi instrumen politik yang menghubungkan birokrasi, kelompok fungsional, militer, dan pemerintah. Ia tidak hanya bekerja sebagai peserta pemilihan umum, tetapi memperoleh dukungan dari sumber daya negara serta jaringan aparatur yang menjangkau seluruh wilayah. Kompetisi tetap diselenggarakan, tetapi para peserta tidak memasuki arena dengan kekuatan, akses, dan kebebasan yang setara. Pemilihan umum akhirnya lebih berfungsi untuk memperbarui legitimasi pemerintah daripada membuka kemungkinan pergantian kekuasaan. Golongan Karya memasuki pemilihan umum bukan hanya sebagai kekuatan politik, tetapi sebagai kekuatan yang berdiri di atas mesin pemerintahan. Ketika sumber daya negara digunakan untuk memenangkan satu peserta, pemilihan umum tetap sah secara prosedural, tetapi telah kehilangan keadilan kompetitifnya.
Pemilihan umum dilaksanakan secara berkala dan ditampilkan sebagai bukti bahwa pemerintah memperoleh dukungan rakyat. Namun, proses pembentukan dukungan tersebut berlangsung dalam keadaan yang telah dikendalikan. Aparatur dimobilisasi, masyarakat diarahkan, dan struktur pemerintahan digunakan untuk memastikan kemenangan kekuatan politik pemerintah. Partai lain diperbolehkan mengikuti pemilihan, tetapi ruang organisasi, sumber daya, dan akses politiknya dibatasi. Prosedur elektoral tetap diselenggarakan, sedangkan kemungkinan perubahan kekuasaan dikunci melalui penguasaan sumber daya negara. Demokrasi akhirnya berubah menjadi electoral authoritarianism: pemilihan umum dipertahankan, tetapi ketidaksetaraan arena membuat hasilnya dapat diarahkan sebelum rakyat memberikan suara.
Penyederhanaan partai politik semakin mempersempit kompetisi. Kekuatan politik di luar Golongan Karya diarahkan melebur ke dalam dua partai sehingga keragaman ideologi dan kepentingan masyarakat dipadatkan ke dalam ruang yang lebih mudah dikendalikan. Kebijakan tersebut dijelaskan sebagai kebutuhan untuk menciptakan stabilitas dan menghindari konflik kepartaian. Dalam praktiknya, penyederhanaan partai juga melemahkan kemampuan partai politik menjadi pusat kekuasaan alternatif di luar kendali pemerintah. Partai diperbolehkan hidup, tetapi tidak diberikan ruang memadai untuk berkembang menjadi penantang serius. Keberadaannya dibutuhkan untuk memperlihatkan bahwa kompetisi masih tersedia, sedangkan ketidakberdayaannya diperlukan agar kompetisi tersebut tidak pernah benar-benar mengancam penguasa.
Kebijakan massa mengambang semakin menjauhkan masyarakat dari kegiatan politik. Aktivitas kepartaian dibatasi agar tidak menjangkau kehidupan warga secara terus-menerus, terutama pada tingkat akar rumput. Rakyat didorong memusatkan perhatian pada pembangunan, produksi, dan kehidupan ekonomi, sedangkan politik ditempatkan sebagai urusan elite yang hanya hadir pada waktu tertentu. Depolitisasi tidak menghapus politik, tetapi memonopoli kegiatan politik yang efektif di tangan negara dan kelompok yang memperoleh izin darinya. Rakyat dijauhkan dari partai, tetapi birokrasi tetap hadir dalam kehidupan mereka. Masyarakat dilarang terlalu aktif berpolitik, sementara pemerintah menggunakan seluruh perangkat negara untuk mempertahankan kekuasaan politiknya.
Parlemen tetap mempunyai fungsi konstitusional, tetapi sulit berkembang sebagai pusat pengawasan yang independen. Komposisi politik, pengaruh pemerintah, dan keberadaan perwakilan yang tidak seluruhnya lahir dari kompetisi elektoral membuat hubungan parlemen dengan eksekutif tidak seimbang. Persetujuan lembaga perwakilan lebih sering mengukuhkan kebijakan pemerintah daripada memaksanya memberikan pertanggungjawaban. Perdebatan dapat berlangsung, tetapi tidak sampai menciptakan risiko politik yang berarti bagi presiden. Parlemen akhirnya menjadi bagian dari struktur stabilitas kekuasaan, bukan lembaga yang efektif membatasi kekuasaan tersebut.
Majelis Permusyawaratan Rakyat secara formal ditempatkan sebagai lembaga tertinggi negara dan pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Namun, kedudukan formal itu tidak membuat MPR memiliki kekuatan politik yang lebih besar daripada presiden. Komposisi serta proses politik di dalamnya memastikan bahwa pemilihan presiden berlangsung tanpa kompetisi yang berarti. Presiden secara konstitusional menerima mandat dari MPR, tetapi pada kenyataannya mempunyai pengaruh besar terhadap kekuatan politik yang menyusun lembaga pemberi mandat tersebut. Hubungan pemberi dan penerima mandat mengalami pembalikan: lembaga yang seharusnya mengendalikan presiden justru bekerja dalam struktur yang dikendalikan presiden. Konstitusi menempatkan MPR di atas, tetapi kenyataan politik menempatkan presiden sebagai pusat kekuasaan yang sesungguhnya.
Konstruksi tersebut memperlihatkan bahwa kekuasaan Orde Baru tidak bekerja dengan meniadakan seluruh institusi negara. Institusi tetap dipertahankan, tetapi fungsi konstitusionalnya dijinakkan agar tidak membahayakan dominasi eksekutif. Parlemen menyediakan persetujuan, birokrasi melaksanakan kebijakan, militer mengamankan, Golongan Karya memproduksi legitimasi elektoral, sedangkan lembaga hukum menjaga agar tindakan pemerintah tetap memiliki bentuk legal. Ideologi negara kekeluargaan juga digunakan untuk menolak pertentangan politik dan menempatkan harmoni sebagai alasan untuk membatasi oposisi. Konstitusi tidak dihapuskan; ia dibuat tidak berdaya di hadapan kekuasaan yang mengaku paling setia kepadanya.[1]
Sentralisasi juga dibangun melalui hubungan pemerintah pusat dengan daerah. Pemerintah daerah mempunyai struktur administratif, tetapi kewenangan politik dan fiskalnya sangat terbatas. Pengangkatan kepala daerah, penyusunan kebijakan, distribusi anggaran, dan pelaksanaan program pembangunan berada di bawah pengaruh kuat pemerintah pusat. Daerah diperlakukan terutama sebagai pelaksana kebijakan nasional, bukan sebagai ruang politik yang mempunyai keleluasaan menentukan prioritasnya sendiri. Keseragaman kebijakan lebih diutamakan daripada keberagaman kebutuhan masyarakat lokal. Pusat menyusun keputusan, sedangkan daerah menjalankan dan mempertanggungjawabkannya kembali kepada pusat.
Hubungan hierarkis tersebut membentuk elite daerah yang bergantung kepada pusat kekuasaan. Untuk mempertahankan jabatan dan memperoleh sumber daya, pejabat daerah harus menjaga hubungan dengan birokrasi pusat, militer, dan Golongan Karya. Aspirasi masyarakat setempat tidak selalu menjadi pertimbangan utama karena keberlangsungan karier pejabat lebih ditentukan dari atas daripada dari bawah. Kepala daerah mungkin bekerja di tengah masyarakat, tetapi masa depan politiknya tidak sepenuhnya ditentukan oleh masyarakat tersebut. Struktur ini menciptakan pemerintahan daerah yang secara geografis dekat dengan rakyat, tetapi secara politik lebih dekat kepada pusat kekuasaan.
Sentralisasi fiskal semakin memperkuat ketergantungan daerah. Penguasaan sumber penerimaan dan penentuan alokasi pembangunan memberikan pemerintah pusat kemampuan untuk menentukan daerah, kelompok, dan proyek yang memperoleh prioritas. Anggaran tidak hanya berfungsi sebagai instrumen ekonomi, tetapi juga sebagai alat politik untuk membentuk kepatuhan. Daerah yang memiliki sumber daya alam besar belum tentu mempunyai keleluasaan menentukan pemanfaatan hasil kekayaannya sendiri. Pusat mengambil keputusan utama, sedangkan masyarakat lokal menanggung berbagai akibat sosial dan lingkungan dari keputusan tersebut. Kekayaan berada di daerah, tetapi kekuasaan untuk menentukan penggunaannya berada di pusat.
Pembangunan ekonomi kemudian menjadi sumber legitimasi utama Orde Baru. Pemerintah menampilkan pertumbuhan, infrastruktur, peningkatan produksi, dan modernisasi sebagai bukti keberhasilan tata politik yang stabil. Kekuasaan yang terpusat dianggap diperlukan agar kebijakan pembangunan tidak terganggu oleh konflik politik ataupun pergantian pemerintahan. Rakyat diarahkan menilai pemerintahan terutama berdasarkan pertumbuhan, bukan berdasarkan keterbukaan, partisipasi, dan pertanggungjawaban. Kebebasan politik diminta menunggu karena pembangunan dianggap lebih mendesak. Namun, penundaan kebebasan tidak pernah benar-benar diberi batas waktu. Pembangunan akhirnya berubah dari program ekonomi menjadi pembenaran permanen bagi pembatasan politik.
Logika tersebut membangun pertukaran yang tidak pernah dirumuskan secara setara: rakyat diminta menyerahkan sebagian kebebasannya, sedangkan pemerintah menjanjikan stabilitas dan kesejahteraan. Masalahnya, rakyat tidak mempunyai kekuatan yang memadai untuk menilai apakah janji tersebut telah dipenuhi atau meminta kembali kebebasan yang telah dirampas. Kritik terhadap pembangunan diposisikan sebagai sikap antipemerintah, sedangkan penolakan terhadap proyek negara dianggap menghambat kemajuan. Pemerintah menetapkan tujuan, menentukan cara, mengukur keberhasilan, dan sekaligus menilai dirinya sendiri. Pembangunan tidak lagi hanya dilaksanakan oleh kekuasaan; pembangunan telah dijadikan bahasa untuk membenarkan kekuasaan.
Pembangunan yang dikelola dari pusat juga menciptakan distribusi keuntungan yang tidak setara. Izin, konsesi, proyek negara, kredit, monopoli, dan akses terhadap sektor strategis diberikan kepada kelompok yang mempunyai hubungan dekat dengan pusat pemerintahan. Hubungan antara kekuasaan negara dan kelompok kapitalis berkembang melalui perlindungan politik. Kekuasaan menyediakan fasilitas dan perlindungan, sedangkan kekuatan ekonomi menopang jaringan pemerintahan. Batas antara kebijakan publik dan kepentingan privat menjadi semakin tipis karena keputusan negara dapat menghasilkan keuntungan langsung bagi kelompok di sekitar penguasa.
Dalam struktur tersebut, kekuasaan oligarkis Indonesia pada masa Soeharto dapat dibaca sebagai sultanistic oligarchy. Para pemilik kekayaan mempunyai sumber daya material besar, tetapi pertahanan serta perkembangan kekayaannya tetap bergantung pada perlindungan seorang penguasa personal. Soeharto tidak hanya memimpin pemerintahan, tetapi menempati kedudukan sebagai pengatur utama hubungan antara kekuatan ekonomi dan politik. Para oligark memperoleh kesempatan memperbesar kekayaan selama tidak menantang pusat kekuasaan yang memberikan perlindungan. Pengusaha yang dekat dengan penguasa dapat memperoleh proyek, konsesi, kredit, monopoli, dan perlindungan dari persaingan. Namun, kedekatan tersebut sekaligus menciptakan ketergantungan karena fasilitas dapat dicabut ketika loyalitas politik mulai diragukan.
Para pemilik modal dapat menjadi sangat kaya, tetapi kekayaannya hidup di bawah bayang-bayang kekuasaan personal presiden. Kekayaan memberikan pengaruh, tetapi belum sepenuhnya memberikan kemandirian politik. Dalam hubungan semacam itu, negara tidak berdiri sebagai regulator yang netral. Negara menjadi pembagi keuntungan, pelindung kepentingan, sekaligus pemberi hukuman kepada mereka yang tidak lagi sejalan. Kebijakan ekonomi tidak hanya menentukan arah pembangunan, tetapi juga menentukan siapa yang boleh menjadi kaya dan seberapa jauh kekayaan tersebut dapat digunakan tanpa mengganggu pusat kekuasaan.
Sentralisasi ekonomi tidak hanya menghasilkan korupsi dalam pengertian pemberian uang kepada pejabat. Ia membentuk sistem ketika kewenangan membuat kebijakan, menerbitkan izin, menentukan proyek, dan memberikan perlindungan dapat diarahkan untuk menguntungkan jaringan tertentu. Kebijakan tetap dituangkan dalam keputusan resmi, tetapi manfaat ekonominya mengalir kepada kelompok yang memiliki akses istimewa. Korupsi tidak lagi berdiri sebagai tindakan individual yang sepenuhnya menyimpang dari sistem. Ia berkembang menjadi cara sistem mendistribusikan keuntungan dan memelihara loyalitas politik. Dalam struktur seperti ini, korupsi bukan penyakit yang menyerang kekuasaan dari luar; ia dapat menjadi darah yang mengalir di dalam jaringan kekuasaan itu sendiri.
Penegakan hukum juga mempunyai batas politik yang jelas. Penindakan dapat dilakukan terhadap pejabat atau pelaku usaha tertentu, tetapi sulit menyentuh jaringan yang menjadi penopang utama pemerintahan. Hukum bekerja untuk mengendalikan penyimpangan yang dianggap mengganggu stabilitas sistem, bukan untuk membongkar sistem yang memungkinkan penyimpangan berkembang. Proses hukum bahkan dapat digunakan sebagai alat disiplin terhadap anggota jaringan kekuasaan yang dianggap tidak lagi patuh. Dalam keadaan demikian, hukum tidak hanya menentukan siapa yang bersalah, tetapi juga dapat dipakai untuk menentukan siapa yang masih layak memperoleh perlindungan.
Sentralisasi Orde Baru dipertahankan pula melalui penyeragaman ideologi. Pancasila ditempatkan sebagai asas yang harus diterima oleh organisasi politik dan kemasyarakatan. Pada tataran normatif, Pancasila seharusnya menjadi orientasi etis untuk menilai benar atau salahnya tindakan kekuasaan. Namun, monopoli pemerintah terhadap penafsirannya membuat Pancasila dapat digunakan untuk mengukur kesetiaan politik masyarakat. Perbedaan pandangan tidak selalu diperdebatkan sebagai persoalan penafsiran, tetapi dapat dicurigai sebagai penyimpangan terhadap ideologi negara. Ketika pemerintah memonopoli makna Pancasila, ideologi negara berhenti menjadi alat untuk menguji kekuasaan dan berubah menjadi alat kekuasaan untuk menguji rakyat.
Program penataran, pendidikan politik, dan berbagai bentuk sosialisasi ideologi diselenggarakan secara luas untuk membentuk pemahaman resmi mengenai hubungan rakyat, negara, dan pemerintahan. Pancasila lebih banyak diajarkan melalui tuntutan menjaga ketertiban dan keselarasan daripada sebagai dasar bagi masyarakat untuk menuntut keadilan serta mengoreksi pemerintah. Nilai yang semestinya menjadi sumber kritik terhadap kekuasaan justru ditempatkan sebagai perisai untuk melindungi kekuasaan dari kritik. Ideologi negara mengalami penyempitan menjadi bahasa kepatuhan. Penguasa berbicara atas nama Pancasila, sementara rakyat tidak diberi ruang yang setara untuk menggunakan Pancasila dalam menilai perilaku penguasa.
Pengendalian terhadap pers menjadi bagian penting dalam menjaga kesatuan narasi. Media memerlukan izin dan dapat menghadapi pembatasan apabila pemberitaannya dianggap mengganggu stabilitas. Ancaman pencabutan izin menciptakan disiplin yang membuat redaksi melakukan penyensoran terhadap dirinya sendiri. Negara tidak harus memeriksa setiap berita karena ketidakpastian mengenai batas pemberitaan telah cukup membuat media menahan kritik. Pers masih dapat memberitakan, tetapi harus terus menghitung risiko politik dari setiap informasi yang disampaikan. Kebebasan pers akhirnya tidak hanya dibatasi oleh larangan formal, tetapi juga oleh ketakutan terhadap akibat yang tidak selalu dapat diperkirakan.
Tekanan juga diarahkan kepada mahasiswa, aktivis, kelompok profesi, dan organisasi masyarakat yang mempunyai kemampuan membangun kritik di luar struktur resmi. Kampus diawasi agar tidak berkembang menjadi pusat perlawanan politik. Demonstrasi dibatasi, organisasi independen dicurigai, dan kegiatan intelektual kritis dapat menghadapi tekanan administratif maupun keamanan. Negara tidak hanya berusaha mengendalikan tindakan masyarakat, tetapi juga mempersempit ruang tempat pemikiran alternatif dapat tumbuh. Kekuasaan memahami bahwa gagasan yang dibiarkan berkembang dapat berubah menjadi organisasi, sedangkan organisasi yang tumbuh secara independen dapat menjadi kekuatan politik yang sulit dikendalikan.
Lembaga hukum berada dalam lingkungan kelembagaan yang didominasi eksekutif. Pengadilan, kejaksaan, kepolisian, dan institusi hukum lainnya secara formal mempunyai fungsi masing-masing, tetapi kemandirian yuridis tidak selalu diikuti kemampuan institusional untuk mengoreksi pemerintah. Ketika karier, anggaran, administrasi, dan hubungan kelembagaan bergerak dalam orbit kekuasaan yang sama, keberanian untuk menentang kepentingan pusat menjadi sangat terbatas. Hukum lebih mudah bekerja sebagai penjaga ketertiban politik daripada sebagai pengadil terhadap tindakan penguasa. Negara mempunyai pengadilan, tetapi penguasa tidak selalu benar-benar merasa sedang diadili.
Sentralisasi kekuasaan Orde Baru karena itu tidak dibangun hanya melalui satu undang-undang, satu institusi, atau satu tindakan represif. Ia tumbuh melalui hubungan yang saling menguatkan antara kepresidenan, militer, birokrasi, Golongan Karya, parlemen, pemerintah daerah, jaringan ekonomi, media, dan organisasi sosial. Presiden menjadi titik temu berbagai kepentingan karena memiliki kemampuan menentukan distribusi jabatan, perlindungan, anggaran, proyek, dan akses ekonomi. Militer memastikan stabilitas keamanan, birokrasi menjalankan kebijakan hingga tingkat terendah, Golongan Karya menghasilkan legitimasi elektoral, sedangkan parlemen memberikan persetujuan formal. Pelaku usaha menyediakan kekuatan ekonomi kepada jaringan pemerintahan dan memperoleh akses terhadap sektor yang menguntungkan sebagai imbalannya.
Pemerintah daerah menjaga kepatuhan masyarakat lokal sekaligus memastikan program pusat tidak menghadapi penolakan berarti. Media menyebarkan keberhasilan pembangunan, sementara informasi mengenai konflik dan penyimpangan dibatasi. Organisasi masyarakat diarahkan ke dalam wadah yang dapat diawasi, sedangkan kelompok independen dipersempit ruang geraknya. Hukum menyediakan struktur normatif yang membuat seluruh tindakan tersebut terlihat sebagai pelaksanaan pemerintahan yang sah. Apabila muncul penolakan, pendekatan keamanan digunakan untuk mengembalikan ketertiban. Jika terdapat elite yang tidak lagi sejalan, fasilitas dapat dicabut atau proses hukum digerakkan. Sebaliknya, kelompok yang tetap loyal memperoleh jabatan, proyek, izin, dan akses terhadap sumber daya.
Struktur tersebut menjadi kuat karena setiap bagian memperoleh manfaat dari keberlangsungan sistem sekaligus mempunyai sesuatu yang dapat hilang apabila sistem runtuh. Kekuasaan tidak hanya berada di tangan seorang presiden, tetapi mengalir melalui jaringan yang secara bersama-sama berkepentingan mempertahankan presiden. Lawan politik tidak hanya berhadapan dengan seorang penguasa, tetapi dengan birokrasi, aparat, jaringan ekonomi, media, dan peraturan yang bekerja secara serentak. Sumber daya negara sulit dibedakan dari sumber daya politik pemerintah. Penguasa memasuki kompetisi dengan membawa seluruh mesin pemerintahan, sedangkan pihak lain dipaksa bergerak di dalam ruang yang telah ditentukan. Kekalahan oposisi kemudian dipresentasikan sebagai pilihan rakyat, meskipun arena pilihan itu tidak pernah benar-benar setara.
Sentralisasi menumpulkan mekanisme koreksi dari dalam pemerintahan. Bawahan yang mengetahui kesalahan kebijakan menghadapi risiko apabila menyampaikan penilaian yang bertentangan dengan atasan. Lembaga pengawasan berada dalam struktur yang sama dengan pihak yang harus diawasi. Parlemen tidak mempunyai kekuatan politik yang memadai untuk memaksa perubahan, sedangkan lembaga hukum belum mampu berdiri sebagai penyeimbang yang efektif. Kekuasaan yang tidak memperoleh koreksi akhirnya cenderung mempercayai narasinya sendiri. Laporan keberhasilan, kemenangan pemilihan umum, ketenangan masyarakat, dan pertumbuhan ekonomi dibaca sebagai bukti bahwa sistem berjalan dengan benar. Ketakutan yang membuat masyarakat diam dianggap sebagai persetujuan, sedangkan ketergantungan yang memaksa aparatur patuh dianggap sebagai loyalitas.
Krisis ekonomi membuka kelemahan yang selama bertahun-tahun tertutup oleh keberhasilan pembangunan. Ketika kemampuan pemerintah mempertahankan stabilitas ekonomi melemah, legitimasi politik yang bertumpu pada pembangunan ikut mengalami keretakan. Jaringan patronase menghadapi tekanan karena sumber daya yang dapat dibagikan berkurang, sedangkan ketidakpuasan masyarakat terus meningkat. Hubungan erat antara kekuasaan politik dan kepentingan ekonomi membuat krisis tidak hanya mengguncang pasar, tetapi juga meretakkan jaringan elite yang menopang pemerintahan. Struktur yang sebelumnya tampak kukuh ternyata sangat bergantung pada kemampuan pusat menjaga keseimbangan antara paksaan, keuntungan ekonomi, dan loyalitas elite.
Melemahnya pemerintahan membuka ruang bagi gerakan mahasiswa, masyarakat sipil, kelompok oposisi, dan berbagai kekuatan sosial untuk menuntut perubahan. Keruntuhan Soeharto tidak lahir dari satu gerakan tunggal, tetapi dari pertemuan antara krisis, hilangnya dukungan elite, tekanan masyarakat, serta menurunnya kemampuan rezim mempertahankan kendali. Tuntutan yang muncul tidak hanya diarahkan pada pergantian presiden, tetapi juga pada pembongkaran struktur kekuasaan yang terlalu lama memusatkan negara dalam genggaman satu pemerintahan. Berakhirnya masa jabatan Soeharto menjadi penutup kekuasaan personalnya, tetapi tidak otomatis menghapus jaringan yang telah dibangun selama puluhan tahun.
Jaringan birokrasi, elite ekonomi, pejabat daerah, budaya patronase, dan kebiasaan menggunakan negara untuk kepentingan politik tidak runtuh pada saat yang sama. Sebagian kekuatan tersebut menyesuaikan diri dengan desentralisasi, pemilihan umum yang lebih kompetitif, dan sistem multipartai. Kekuatan politik-ekonomi lama mempunyai kemampuan menata ulang dirinya di dalam institusi pascaotoritarian. Mereka tidak lagi menggantungkan seluruh nasib pada satu pusat, tetapi membangun pusat-pusat kekuasaan baru di tingkat nasional dan daerah. Berakhirnya sentralisasi formal tidak otomatis mendistribusikan kekuasaan secara adil kepada masyarakat. Kekuasaan dapat berpindah dari satu pusat nasional menuju berbagai pusat lokal yang dikuasai kelompok elite. Struktur berubah, tetapi banyak pelaku dan hubungan kepentingannya tetap bertahan.[2]
Orde Baru memperlihatkan bahwa sentralisasi bukan semata-mata persoalan banyaknya kewenangan yang berada di tangan pemerintah pusat. Sentralisasi merupakan sistem yang mengarahkan jalur politik, administratif, keamanan, ekonomi, ideologi, informasi, dan hukum menuju satu pusat pengendalian. Dalam sistem tersebut, lembaga negara tidak dihapuskan, tetapi ditempatkan sebagai bagian dari mesin kekuasaan. Rakyat tetap disebut berdaulat, tetapi tidak mempunyai kemampuan nyata untuk mengganti penguasa. Hukum tetap berlaku, tetapi terutama bekerja menjaga keteraturan sistem yang telah ditentukan dari pusat. Pembangunan terus digaungkan, tetapi digunakan untuk menuntut ketaatan lebih besar daripada pertanggungjawaban.
Negara pada akhirnya menjadi sangat kuat ketika berhadapan dengan masyarakat, tetapi lemah ketika harus mengoreksi dirinya sendiri. Ia mampu mengawasi kegiatan warga, mengendalikan organisasi, membatasi informasi, dan menggerakkan birokrasi hingga tingkat terendah. Namun, negara yang sama tidak menyediakan ruang yang setara untuk mempertanyakan keputusan pusat, membongkar konflik kepentingan, dan menuntut pertanggungjawaban penguasa. Sentralisasi menciptakan negara yang mempunyai tangan panjang untuk mengatur rakyat, tetapi tidak mempunyai cermin yang cukup jernih untuk melihat penyimpangannya sendiri. Di bawah Orde Baru, kekuasaan tidak hanya berpusat pada negara; negara telah dipusatkan untuk melayani kekuasaan.
[1] David Bourchier, op. cit., hlm. 181–266; Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 25–26 dan 381; Jimly Asshiddiqie, op. cit., hlm. 135–208.
[2] Richard Robison dan Vedi R. Hadiz, op. cit., hlm. 145–253; Jeffrey A. Winters, op. cit., hlm. 135–207; Harold Crouch, Political Reform in Indonesia After Soeharto (Singapore: ISEAS–Yusof Ishak Institute, 2010), hlm. 15–66 dan 113–164.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998