Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
STRATEGI PENGEMBANGAN KOMPETENSI APARARATUR SIPIL NEGARA (ASN)
Keruntuhan singgasana otoritarianisme membuka jalan bagi perubahan, tetapi jatuhnya seorang penguasa tidak dengan sendirinya membebaskan hukum dari watak kekuasaan yang telah membentuknya selama puluhan tahun. Reformasi politik tidak akan mempunyai arti apabila peraturan, lembaga, dan tata kerja hukum lama tetap dibiarkan bekerja dengan orientasi otoritarian. Karena itu, reformasi hukum pasca-Orde Baru diarahkan pada pembongkaran perangkat represif, penguatan perlindungan hak asasi manusia, pembebasan pers, pemberantasan korupsi, pembatasan kewenangan pemerintah, serta pembentukan peradilan yang lebih mandiri. Hukum tidak lagi hanya diminta menjaga ketertiban, tetapi dituntut mempunyai keberanian untuk mengoreksi kekuasaan. Perubahan tersebut memperlihatkan bahwa Reformasi bukan sekadar transfer of power dari Soeharto kepada pemerintahan berikutnya, melainkan menuntut legal transformation terhadap dasar, struktur, dan orientasi hukum. Apabila pergantian pemimpin tidak diikuti perubahan hukum, penguasa baru tetap dapat menggunakan senjata yang sama untuk mengulangi penindasan lama.
Salah satu perubahan penting dilakukan melalui pencabutan undang-undang mengenai kegiatan subversi. Peraturan tersebut sebelumnya memberikan ruang sangat luas kepada negara untuk menempatkan aktivitas politik, penyebaran gagasan, dan tindakan yang dianggap mengganggu kewibawaan pemerintah sebagai ancaman keamanan. Pencabutannya melalui Undang-Undang Nomor 26 Tahun 1999 menandai usaha mengakhiri penggunaan hukum pidana sebagai alat membungkam lawan politik. Namun, pencabutan satu undang-undang belum menghilangkan kebiasaan aparat menggunakan rumusan pidana yang luas untuk merespons kritik dan perbedaan pendapat. Peraturan dapat dicabut dalam satu keputusan, tetapi mentalitas yang dibentuknya tidak lenyap pada tanggal pengundangan. Negara mungkin kehilangan satu dasar hukum represif, tetapi naluri untuk mencari dasar hukum lain masih dapat bertahan dalam institusi yang sama.
Kebebasan pers memperoleh ruang yang jauh lebih luas melalui Undang-Undang Nomor 40 Tahun 1999 tentang Pers. Peraturan tersebut mengakhiri pola pengendalian yang menempatkan keberlangsungan media dalam ketergantungan terhadap izin politik pemerintah. Pers tidak lagi hanya diperlakukan sebagai penyampai keberhasilan pembangunan, tetapi memperoleh fungsi kontrol sosial, penyedia informasi, dan pembentuk pendapat publik. Perubahan itu membuka ruang bagi pengungkapan korupsi, konflik kepentingan, pelanggaran hak, serta penyimpangan yang sebelumnya sulit diberitakan secara terbuka. Pemerintah tidak lagi mudah memonopoli narasi mengenai keberhasilan ataupun kegagalan kebijakannya karena masyarakat memperoleh lebih banyak sumber untuk membandingkan pernyataan resmi dengan kenyataan. Freedom of the press bukan sekadar hak media menyampaikan berita, tetapi juga hilangnya hak istimewa penguasa untuk menjadi satu-satunya pihak yang boleh menentukan kebenaran.
Berakhirnya pengendalian izin memang memperluas kebebasan, tetapi tidak membuat pers sepenuhnya terbebas dari kekuasaan. Tekanan dapat berubah bentuk melalui konsentrasi kepemilikan media, hubungan pemilik media dengan partai politik, kepentingan bisnis, tekanan iklan, dan penggunaan proses hukum terhadap jurnalis. Sensor negara dapat melemah, tetapi self-censorship tetap hidup ketika redaksi harus mempertimbangkan kepentingan pemilik modal. Kebebasan pers akhirnya tidak hanya berhadapan dengan pemerintah, tetapi juga dengan kekuatan ekonomi yang mempunyai kemampuan menentukan informasi mana yang layak disiarkan dan suara siapa yang harus diperkecil. Negara tidak lagi menjadi satu-satunya pengendali informasi, tetapi penguasaan media oleh modal dapat melahirkan pusat pengendalian baru yang tidak kalah kuat.
Perlindungan hak asasi manusia kemudian memperoleh dasar hukum yang lebih kuat melalui Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999. Hak untuk hidup, kebebasan berpendapat, kebebasan berserikat, perlindungan dari penyiksaan, persamaan di hadapan hukum, dan berbagai hak mendasar lainnya ditegaskan sebagai kewajiban yang harus dihormati, dilindungi, dan dipenuhi negara. Perubahan tersebut menggeser cara pandang yang sebelumnya menempatkan hak sebagai sesuatu yang dapat dengan mudah dikorbankan demi stabilitas. Negara mulai diposisikan bukan hanya sebagai pemberi perlindungan, tetapi juga sebagai pihak yang harus diawasi karena mempunyai kekuatan paling besar untuk melakukan pelanggaran. Hak asasi manusia tidak boleh lagi diperlakukan sebagai hadiah pemerintah yang dapat diberikan atau dicabut berdasarkan kepentingan politik. Dalam kerangka constitutional rights, pemerintahlah yang harus membuktikan bahwa setiap pembatasan mempunyai dasar yang sah, tujuan yang dapat dibenarkan, dan cara yang proporsional.
Komitmen tersebut dilanjutkan melalui pembentukan mekanisme pengadilan hak asasi manusia berdasarkan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2000. Kehadirannya membuka jalan bagi pemeriksaan pelanggaran HAM berat dan menumbuhkan harapan bahwa tindakan negara pada masa lalu tidak akan terus berada di luar pertanggungjawaban. Reformasi menuntut agar aparat, pejabat, dan pemegang kekuasaan tidak lagi dapat berlindung di balik jabatan atau alasan melaksanakan perintah. Namun, persoalan transitional justice memperlihatkan batas awal reformasi hukum. Negara diminta mengadili pelanggaran yang terjadi ketika institusi hukum berada di bawah struktur kekuasaan lama. Aparat yang diharapkan melakukan penyelidikan dapat berasal dari institusi yang sebelumnya terlibat atau setidaknya berada di lingkungan terjadinya pelanggaran. Dokumen tidak selalu mudah diperoleh, saksi menghadapi tekanan, dan tanggung jawab komando sulit dibawa ke hadapan pengadilan. Akibatnya, jarak antara pengakuan normatif terhadap HAM dan kemampuan memberikan keadilan kepada korban tetap terbuka lebar.
Pergantian rezim tidak otomatis menghapus kekuatan politik yang berkepentingan menutup masa lalu. Pelaku dapat tetap memiliki jaringan, akses, dan pengaruh terhadap institusi yang seharusnya memeriksa mereka. Korban diminta menunggu, sedangkan negara terus mengulang janji penyelesaian. Dalam keadaan seperti itu, waktu tidak bekerja secara netral. Semakin lama penyelesaian ditunda, semakin banyak bukti yang hilang, saksi yang meninggal, dan ingatan publik yang memudar. Penundaan keadilan akhirnya tidak berbeda jauh dari penolakan terhadap keadilan itu sendiri—justice delayed is justice denied. Negara boleh membentuk peraturan dan pengadilan, tetapi seluruh perangkat tersebut kehilangan makna apabila korban tetap berdiri di luar pintu keadilan.
Pemberantasan korupsi menjadi tuntutan utama karena Orde Baru meninggalkan hubungan yang kuat antara jabatan, patronase, dan keuntungan ekonomi. Reformasi berusaha menempatkan korupsi sebagai kejahatan yang merusak keuangan negara, pelayanan publik, perekonomian, dan kepercayaan masyarakat. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999, yang kemudian diubah melalui Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, memperkuat dasar pemberantasan tindak pidana korupsi. Namun, hukum tertulis harus berhadapan dengan jaringan kepentingan yang memiliki modal, kedudukan politik, dan kemampuan memengaruhi proses hukum. Korupsi pasca-Orde Baru tidak lagi selalu bekerja melalui satu pusat kekuasaan. Desentralisasi pemerintahan dan kompetisi politik menyebarkan kewenangan sekaligus memperluas ruang transaksi di tingkat nasional maupun daerah. Kekuasaan memang tidak lagi terpusat pada satu penguasa, tetapi peluang penyalahgunaan kewenangan ikut tersebar ke banyak pusat. Korupsi beradaptasi lebih cepat daripada lembaga yang dibentuk untuk memberantasnya.
Perubahan juga diarahkan kepada kekuasaan kehakiman. Pada masa Orde Baru, pengelolaan administratif, organisasi, dan keuangan pengadilan tidak sepenuhnya berada di bawah Mahkamah Agung. Ketergantungan tersebut membuka ruang pengaruh eksekutif terhadap lingkungan peradilan. Reformasi kemudian mendorong penyatuan pengelolaan lembaga peradilan di bawah Mahkamah Agung melalui kebijakan satu atap atau one roof system. Tujuannya adalah memutus ketergantungan administratif pengadilan dari pemerintah serta memperkuat judicial independence. Kemerdekaan peradilan menjadi syarat penting negara hukum karena pengadilan harus mampu mengadili tindakan pemerintah tanpa takut terhadap pemerintah yang diadilinya. Perubahan ketatanegaraan dan pembangunan sistem hukum nasional pasca-Reformasi diarahkan untuk menciptakan pembatasan yang lebih tegas terhadap kekuasaan sekaligus memperkuat institusi pengawasan.[1]
Namun, pemindahan kewenangan administratif tidak otomatis menghasilkan peradilan yang bersih. Intervensi dari luar dapat berkurang, tetapi penyimpangan dari dalam institusi tetap mungkin berkembang. Independensi tanpa integritas dapat melahirkan kekuasaan kehakiman yang sulit diawasi, sedangkan pengawasan yang terlalu jauh dapat kembali membuka pintu campur tangan politik. Reformasi peradilan harus menjaga keseimbangan antara kemerdekaan hakim dan pertanggungjawaban etik. Hakim tidak boleh tunduk kepada penguasa, tetapi kemerdekaan hakim juga tidak boleh berubah menjadi kekebalan dari pengawasan. Pengadilan yang bebas dari eksekutif belum tentu bebas dari korupsi, kepentingan, ataupun penyalahgunaan kewenangan di dalam tubuhnya sendiri.
Upaya memperkuat peradilan mencakup pengembangan mekanisme pengujian terhadap peraturan dan tindakan negara. Judicial review memberikan kesempatan agar produk kekuasaan tidak diperlakukan sebagai keputusan yang selalu benar. Peraturan yang telah disahkan tetap harus dapat diuji karena legalitas pembentukannya tidak menjamin keadilan isinya. Hakim tidak cukup memastikan bahwa suatu undang-undang dibentuk oleh lembaga yang berwenang, tetapi juga harus menilai apakah norma tersebut melanggar konstitusi, merampas hak warga negara, atau memberikan kekuasaan terlalu luas kepada pemerintah. Dalam perspektif hukum progresif, hukum tidak boleh berhenti pada kepastian formal. Peraturan dapat disusun secara sah, diundangkan secara benar, dan dilaksanakan oleh pejabat yang berwenang, tetapi seluruh formalitas tersebut tidak dapat menyucikan ketidakadilan.
Reformasi hukum turut mengubah hubungan pemerintah pusat dengan daerah. Desentralisasi memberikan kewenangan lebih luas kepada daerah untuk mengatur urusan pemerintahan dan menentukan prioritas pembangunan. Perubahan itu dimaksudkan untuk memutus pemusatan keputusan yang selama Orde Baru membuat daerah terlalu bergantung kepada pusat. Masyarakat lokal diharapkan mempunyai akses lebih dekat terhadap proses pemerintahan, sedangkan kepala daerah tidak lagi sepenuhnya menggantungkan kedudukannya kepada birokrasi pusat. Akan tetapi, pemindahan kewenangan tidak selalu berarti pemindahan kekuasaan kepada rakyat. Desentralisasi membuat pusat kekuasaan menjadi lebih banyak. Kepala daerah, parlemen daerah, partai, pelaku usaha lokal, dan jaringan keluarga memperoleh ruang lebih besar untuk memperebutkan kebijakan serta sumber daya. Sentralisasi dapat berakhir, sementara oligarki mengalami lokalisasi.
Pembentukan peraturan perundang-undangan juga dituntut lebih terbuka dan partisipatif. Masyarakat tidak seharusnya hanya menerima hasil akhir, tetapi berhak mengetahui rancangan, menyampaikan pendapat, dan memengaruhi rumusan kebijakan. Public participation diperlukan agar hukum tidak kembali menjadi kesepakatan tertutup antara pemerintah, parlemen, dan kelompok berkepentingan. Namun, partisipasi kehilangan makna apabila masyarakat hanya diundang untuk memenuhi prosedur, sedangkan keputusan substantif telah disepakati sebelumnya. Forum konsultasi diselenggarakan, daftar hadir dikumpulkan, dan pendapat masyarakat dicatat, tetapi tidak ada penjelasan mengenai alasan pendapat tersebut diterima atau ditolak. Partisipasi akhirnya berubah menjadi procedural decoration—dekorasi demokratis yang memberikan kesan terbuka kepada keputusan yang sejak awal telah ditutup. Masyarakat diberi mikrofon untuk berbicara, tetapi kekuasaan tidak pernah benar-benar berniat mendengarkan.
Reformasi hukum juga menghadapi persoalan banyaknya peraturan yang dibentuk dalam waktu relatif cepat. Keinginan memperbaiki sistem lama mendorong lahirnya undang-undang, lembaga, mekanisme pengawasan, dan prosedur baru. Akan tetapi, perubahan yang tidak disusun secara sinkron dapat menghasilkan tumpang tindih kewenangan serta pertentangan antarnorma. Setiap lembaga memperoleh dasar hukum, tetapi hubungan kerjanya tidak selalu dirumuskan dengan jelas. Regulatory inflation menciptakan keadaan ketika jumlah peraturan bertambah, tetapi kepastian hukum justru menurun. Banyaknya peraturan memberikan ilusi bahwa pemerintah telah menyelesaikan persoalan. Ketika muncul pelanggaran, jawaban yang diberikan adalah membentuk undang-undang baru. Ketika institusi gagal, jawaban berikutnya adalah membentuk lembaga baru. Negara terlihat aktif memproduksi norma, tetapi tidak selalu mampu memastikan penerapannya.
Masalah berikutnya terletak pada anggapan bahwa perubahan undang-undang dengan sendirinya akan mengubah kenyataan. Sebuah peraturan dapat disusun berdasarkan prinsip demokratis, tetapi tetap dilaksanakan oleh institusi yang membawa budaya lama. Aparat dapat menerima kewajiban baru mengenai keterbukaan, tetapi masih memperlakukan informasi sebagai milik lembaga. Pejabat diwajibkan memberikan alasan, tetapi tetap menyusun keputusan menggunakan bahasa formal yang menyembunyikan pertimbangan sebenarnya. Budaya hukum otoritarian telah membentuk kebiasaan hierarkis: bawahan lebih takut kepada atasan daripada kepada akibat hukum dari tindakannya, kesetiaan kepada pimpinan mengalahkan kewajiban kepada masyarakat, sedangkan pengawasan dipandang sebagai ancaman terhadap nama baik institusi. Selama institutional culture tersebut tidak berubah, peraturan baru akan tetap dilaksanakan dengan watak lama. Negara mungkin memakai bahasa Reformasi, tetapi aparaturnya masih bekerja dengan naluri Orde Baru.
Reformasi hukum tidak pernah terlepas dari kepentingan politik. Setiap perubahan undang-undang menentukan distribusi kewenangan, sumber daya, serta kemampuan lembaga memengaruhi kebijakan. Karena itu, pembahasan hukum selalu mengundang pertarungan antara pihak yang akan memperoleh dan kehilangan kekuasaan. Kelompok yang merasa terancam dapat memperlambat, memperlemah, atau mengubah arah reformasi melalui proses legislasi. Hukum tidak hanya menjadi sarana perubahan, tetapi juga arena tempat kekuatan lama mempertahankan kedudukannya. Hubungan antara konfigurasi politik dan karakter produk hukum tetap berlaku setelah Reformasi. Konfigurasi yang lebih demokratis dapat membuka ruang bagi hukum responsif, tetapi keterbukaan prosedur tidak menjamin hilangnya dominasi kepentingan.[2]
Hal tersebut terlihat dalam perjalanan pemberantasan korupsi dan pengawasan terhadap lembaga negara. Ketika lembaga pengawasan mulai mampu menyentuh elite, dukungan politik terhadapnya dapat berubah. Kewenangan yang dahulu diberikan atas nama Reformasi dipersoalkan setelah digunakan terhadap pihak yang mempunyai pengaruh. Peraturan kemudian direvisi dengan alasan penataan, koordinasi, atau pertanggungjawaban. Namun, di balik bahasa kelembagaan yang tampak netral dapat berlangsung pertarungan untuk menentukan seberapa jauh hukum diperbolehkan mengganggu kepentingan politik. Hukum didukung selama hanya menyentuh pihak yang lemah, tetapi dianggap terlalu kuat ketika mulai mengetuk pintu kekuasaan.
Reformasi hukum pasca-Orde Baru karena itu tidak dapat dinilai hanya berdasarkan jumlah peraturan yang dicabut atau dibentuk. Ukurannya terletak pada perubahan hubungan antara rakyat, hukum, dan kekuasaan. Hukum yang telah direformasi harus mampu melindungi kebebasan, menyediakan akses terhadap keadilan, membuka pemerintahan, serta memaksa pejabat memberikan pertanggungjawaban. Kebebasan pers, jaminan hak asasi manusia, desentralisasi, penguatan peradilan, dan pemberantasan korupsi memang membuka ruang yang sebelumnya tertutup. Namun, setiap alat hukum tetap bergantung pada keberanian institusi serta partisipasi masyarakat yang menggunakannya. Hukum yang baik tidak akan bekerja apabila lembaga pelaksana memilih tunduk kepada kepentingan yang seharusnya diawasi.
Reformasi hukum pada akhirnya bergerak di antara dua kekuatan. Di satu sisi terdapat kehendak untuk memutus warisan otoritarian dan menempatkan hukum sebagai pembatas kekuasaan. Di sisi lain berdiri kepentingan lama yang berusaha bertahan melalui penyesuaian terhadap peraturan serta institusi baru. Pertarungan tersebut membuat Reformasi tidak pernah benar-benar selesai hanya karena sebuah undang-undang telah disahkan. Setiap aturan harus terus diuji melalui penerapannya: apakah ia telah membebaskan masyarakat dari ketakutan atau hanya mengganti bentuk sangkar yang mengurungnya. Hukum pasca-Reformasi tidak boleh hanya berganti pakaian sambil mempertahankan watak lama. Sebab, apabila pasal-pasal baru tetap digunakan untuk melindungi kepentingan yang sama, Reformasi hukum tidak sedang membebaskan rakyat; ia hanya sedang mengecat ulang jeruji kekuasaan.
[1] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 244–305.
[2] Moh. Mahfud MD, op. cit., hlm. 25–26 dan 381.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998