Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Ketika Kepentingan Menyusup ke dalam Norma
Kepentingan tidak selalu menunggu hukum selesai dibentuk untuk kemudian mencari celah di dalamnya. Ia dapat masuk sejak gagasan awal mengenai peraturan ditentukan. Kelompok yang mempunyai akses kepada pemerintah dan parlemen mampu memengaruhi persoalan mana yang harus segera diatur, ketentuan apa yang perlu diubah, dan kepentingan siapa yang ditempatkan sebagai prioritas. Sementara itu, masyarakat yang akan menanggung akibatnya sering baru mengetahui keberadaan rancangan setelah pembahasan berjalan. Pertarungan hukum sesungguhnya telah dimulai jauh sebelum pasal pertama dibacakan, ketika rakyat bahkan belum mengetahui bahwa haknya sedang diletakkan di atas meja perundingan.
Penguasaan agenda merupakan langkah pertama dalam penawanan legislasi. Tidak semua persoalan masyarakat memperoleh kesempatan yang sama untuk diterjemahkan menjadi undang-undang. Masalah yang didukung kekuatan ekonomi dan politik lebih mudah memperoleh perhatian, sementara penderitaan kelompok tanpa akses dapat menunggu bertahun-tahun tanpa kepastian. Agenda setting menentukan apa yang dianggap mendesak, siapa yang harus didengar, dan kepentingan mana yang layak menerima perlindungan hukum. Oligarki tidak harus memenangkan seluruh perdebatan apabila sejak awal telah mampu menentukan perdebatan apa yang boleh berlangsung.
Dari sinilah muncul legislative agenda capture. Kepentingan privat tidak langsung menyodorkan pasal yang menyebut nama penerima keuntungan. Ia lebih dahulu membentuk kesan bahwa negara sedang menghadapi keadaan mendesak: investasi harus dipercepat, perizinan harus disederhanakan, atau hambatan regulasi harus dipangkas. Narasi tersebut kemudian menentukan arah pembentukan norma. Ketika masalah telah dirumuskan berdasarkan sudut pandang pemilik modal, pilihan kebijakan yang lahir juga cenderung bergerak menuju kepentingannya. Siapa yang berhasil menentukan definisi persoalan sering kali telah memenangkan separuh isi hukum sebelum pembahasan dimulai.
Penyusunan rancangan menjadi pintu berikutnya. Pemerintah dapat melibatkan ahli, asosiasi usaha, konsultan, akademisi, dan kelompok yang dianggap memahami bidang yang akan diatur. Keterlibatan tersebut diperlukan agar hukum tidak dibentuk tanpa pengetahuan memadai. Namun, akses yang tidak seimbang membuat kelompok dengan sumber daya besar mempunyai lebih banyak kesempatan membawa data, rumusan, dan argumentasi. Mereka dapat membiayai kajian, menyiapkan tenaga ahli, dan mengikuti pembahasan sejak awal. Masyarakat terdampak sering hanya membawa pengalaman hidup yang dianggap tidak setara dengan laporan teknis. Kepentingan bisnis datang dengan tabel dan presentasi, sedangkan penderitaan rakyat datang sebagai kesaksian—lalu negara lebih mudah percaya kepada dokumen yang dibiayai daripada kenyataan yang dialami.
Kepentingan ekonomi kemudian diperkenalkan sebagai kebutuhan teknis yang seolah-olah bebas dari perhitungan keuntungan. Istilah efisiensi, fleksibilitas, kepastian usaha, dan penyederhanaan prosedur digunakan untuk membangun kesan bahwa kebijakan hanya mengikuti pertimbangan rasional. Padahal, setiap pilihan teknis menentukan siapa yang memperoleh kemudahan dan siapa yang kehilangan perlindungan. Technocratic language dapat dipakai untuk menyembunyikan konflik distributif: keputusan politik mengenai pembagian keuntungan disamarkan sebagai persoalan administrasi yang hanya boleh dibicarakan oleh para ahli.
Rancangan undang-undang tetap dibahas oleh lembaga yang sah, tetapi arah pembahasannya dapat dipengaruhi oleh jaringan yang mempunyai hubungan dengan partai dan pembentuk kebijakan. Penguatan fungsi legislasi DPR setelah perubahan konstitusi tidak otomatis membebaskan proses legislasi dari dominasi kepentingan politik.[1] Kepentingan tertentu tidak selalu hadir membawa nama perusahaan atau pemilik modal. Ia masuk melalui fraksi, pejabat, tenaga ahli, asosiasi, dan argumentasi akademik yang menyembunyikan penerima manfaat. Oligarki tidak perlu duduk di kursi parlemen apabila kepentingannya telah mempunyai orang yang berbicara dari setiap sudut ruang sidang.
Kepentingan yang berhasil masuk jarang ditulis secara terang-terangan. Tidak ada pasal yang menyatakan sebuah perusahaan atau keluarga tertentu harus memperoleh keuntungan. Keistimewaan disembunyikan melalui persyaratan, pengecualian, definisi, masa transisi, kewenangan diskresi, serta ketentuan pelaksanaan. Sebuah istilah dapat dirumuskan sangat sempit agar kelompok tertentu terhindar dari kewajiban, sedangkan istilah lain dibuat sangat luas agar pemerintah leluasa memberikan fasilitas. Norma terlihat impersonal, tetapi akibatnya telah diarahkan. Regulatory tailoring membuat hukum seolah-olah menjadi pakaian untuk semua orang, padahal ukurannya dijahit agar paling pas dikenakan oleh kelompok tertentu.
Pengecualian menjadi salah satu tempat paling aman bagi kepentingan bersembunyi. Undang-undang dapat menetapkan kewajiban yang terlihat tegas, kemudian menyediakan pengecualian berdasarkan pertimbangan pemerintah atau kategori tertentu. Pengecualian memang dibutuhkan untuk menghadapi keadaan yang berbeda. Namun, ia berubah menjadi pintu belakang ketika ukurannya tidak jelas dan kewenangan pemberiannya diserahkan terlalu luas kepada pejabat. Kelompok yang mempunyai akses memperoleh peluang lebih besar memanfaatkan kelonggaran, sedangkan masyarakat biasa tetap berhadapan dengan aturan umum yang keras. Hukum menunjukkan pagar tinggi kepada rakyat, tetapi menyediakan gerbang khusus bagi mereka yang mengenal penjaganya.
Definisi juga dapat menjadi senjata. Satu kata dalam undang-undang mampu menentukan siapa yang termasuk subjek hukum, kegiatan apa yang dikenai kewajiban, dan kelompok mana yang dibebaskan dari sanksi. Perumusan yang sengaja dibuat sempit dapat mengeluarkan penerima keuntungan dari jangkauan norma. Sebaliknya, pengertian yang terlalu luas dapat memberi aparat keleluasaan menekan kelompok tertentu. Masyarakat sering memusatkan perhatian pada pasal-pasal besar, sementara kepentingan bersembunyi di bagian definisi yang dianggap teknis. Satu kalimat pendek dapat memberikan keuntungan bernilai besar apabila ia menentukan siapa yang wajib tunduk dan siapa yang boleh keluar dari hukum.
Kepentingan juga menyusup melalui pendelegasian aturan. Undang-undang hanya menetapkan kerangka umum, sedangkan materi penting diserahkan kepada peraturan pemerintah, peraturan menteri, atau keputusan pejabat. Pendelegasian diperlukan agar pengaturan teknis dapat disesuaikan dengan perkembangan. Namun, terlalu banyak materi substantif yang diserahkan kepada eksekutif memindahkan pembentukan norma dari ruang parlemen menuju birokrasi yang lebih tertutup. Masyarakat mungkin berhasil mengawasi undang-undang, tetapi kehilangan akses ketika isi sebenarnya ditentukan melalui aturan pelaksana.
Dari praktik tersebut lahir delegated capture. Undang-undang menampilkan asas, tujuan, dan janji perlindungan yang terlihat baik, sedangkan aturan pelaksana menentukan siapa memperoleh izin, fasilitas, pengecualian, serta akses terhadap sumber daya. Pengawasan publik melemah karena perhatian telah habis pada pembentukan undang-undang. Ketika peraturan teknis diterbitkan, masyarakat tidak selalu mengetahui perubahan penting di dalamnya. Hukum menjanjikan keadilan pada bagian depan, tetapi menyerahkan kunci pelaksanaannya kepada ruang birokrasi yang dapat dimasuki kepentingan dari pintu belakang.
Pembentukan undang-undang dalam negara demokratis seharusnya tunduk kepada konstitusi, prosedur legislasi, dan perlindungan hak warga. Namun, proses politik antara pemerintah dan parlemen tetap dipengaruhi konfigurasi partai serta kepentingan pemerintahan. Ketika pemerintah menguasai dukungan mayoritas, rancangan dapat diselesaikan tanpa menghadapi perlawanan politik yang berarti. Persetujuan parlemen tetap diperoleh, tetapi persetujuan tersebut belum membuktikan bahwa kepentingan masyarakat telah dipertimbangkan. Karakter hukum tidak dapat dipisahkan dari konfigurasi kekuasaan yang melahirkannya.[2] Tanda tangan lembaga negara membuktikan sebuah norma telah disahkan, bukan bahwa norma tersebut telah dibebaskan dari kepentingan.
Kecepatan pembentukan peraturan juga dapat digunakan untuk mempersempit pengawasan. Rancangan yang berdampak luas dibahas dalam waktu singkat, sementara masyarakat harus mempelajari banyak pasal dan perubahan sekaligus. Percepatan dijelaskan sebagai kebutuhan menghadapi ekonomi, investasi, krisis, atau keadaan mendesak. Namun, kecepatan legislasi tidak boleh dibayar dengan hilangnya kehati-hatian. Fast-track legislation menjadi berbahaya ketika digunakan bukan untuk merespons keadaan luar biasa, tetapi untuk menghindari perdebatan yang dapat membongkar kepentingan di balik rancangan.
Waktu adalah unsur penting dalam partisipasi. Masyarakat tidak mungkin memberikan tanggapan bermakna apabila naskah berubah-ubah, akses dokumen terbatas, dan jadwal pembahasan bergerak lebih cepat daripada kemampuan publik membacanya. Pembentuk undang-undang dapat mengklaim telah membuka kesempatan, tetapi kesempatan yang tidak dapat digunakan hanyalah keterbukaan semu. Rakyat diberi hak membaca ketika waktu membaca telah habis, lalu disalahkan karena tidak cukup cepat memahami hukum yang akan menentukan hidup mereka.
Partisipasi publik seharusnya membuka proses legislasi dari kepentingan tertutup. Masyarakat berhak mengetahui rancangan, memperoleh penjelasan, menyampaikan pendapat, serta menerima jawaban atas keberatannya. Namun, partisipasi kehilangan makna ketika hanya digunakan untuk melengkapi daftar prosedur. Undangan konsultasi disebarkan setelah keputusan utama dibuat, waktu tanggapan dibatasi, dan masukan tidak dijawab secara substantif. Pembentuk undang-undang dapat menyatakan telah mendengar publik tanpa pernah membiarkan publik memengaruhi hasilnya.
Meaningful participation bukan sekadar menyediakan kursi, daftar hadir, dan mikrofon. Partisipasi harus memberikan hak untuk didengar, dipertimbangkan, dan memperoleh penjelasan atas diterima atau ditolaknya suatu pendapat. Ketika keterlibatan masyarakat hanya dijadikan bukti administratif, partisipasi berubah menjadi procedural ornament. Zainal Arifin Mochtar menunjukkan pentingnya partisipasi publik dalam menjaga kualitas pembentukan undang-undang dan mencegah legislasi dikuasai kepentingan terbatas.[3] Rakyat tidak sungguh-sungguh dilibatkan apabila hanya diminta berbicara setelah elite memastikan tidak ada satu pun perkataan mereka yang mampu mengubah keputusan.
Naskah akademik juga dapat kehilangan fungsi kritis apabila hanya disusun untuk membenarkan keputusan politik yang telah ditetapkan. Kajian seharusnya memetakan persoalan, membandingkan pilihan, memperkirakan akibat, dan menjelaskan kebutuhan pembentukan peraturan. Namun, ketika kesimpulan telah ditentukan sejak awal, penelitian hanya mencari argumentasi yang mendukung kehendak penguasa. Bahasa ilmiah digunakan untuk memberikan kewibawaan kepada kepentingan politik. Policy-based evidence menggantikan evidence-based policy: bukti tidak lagi menentukan kebijakan, tetapi dipilih setelah kebijakan disiapkan.
Dalam keadaan tersebut, ilmu pengetahuan tidak menguji kekuasaan, tetapi disewa untuk menghiasnya. Pendapat ahli dikutip secara selektif, data yang tidak mendukung diabaikan, dan risiko dikecilkan agar rancangan terlihat rasional. Naskah akademik menjadi tameng yang menghalangi pertanyaan publik karena masyarakat diminta percaya bahwa kebijakan telah memperoleh dasar ilmiah. Kekuasaan menulis kesimpulan lebih dahulu, lalu memerintahkan ilmu pengetahuan mencari jalan agar kesimpulan itu terlihat benar.
Penyusupan semakin sulit dikenali ketika pembentuk norma mempunyai hubungan dengan pihak yang menerima manfaat. Anggota parlemen, pejabat, tenaga ahli, atau orang yang terlibat dalam penyusunan dapat mempunyai kepemilikan usaha, hubungan keluarga, ataupun kedekatan dengan kelompok tertentu. Mereka tetap dapat menyatakan bekerja untuk kepentingan negara karena hubungan tersebut tidak selalu dibuka kepada publik. Konflik kepentingan yang disembunyikan membuat masyarakat tidak mempunyai informasi untuk menilai alasan sebuah rumusan dipertahankan. Norma lahir melalui tangan yang sekaligus berpotensi menikmati keuntungannya.
Kepentingan oligarkis tidak harus memenangkan seluruh isi undang-undang. Cukup beberapa ketentuan strategis yang menentukan izin, sanksi, pengawasan, akses sumber daya, dan kewenangan pejabat. Pasal lain dapat dipenuhi tujuan mulia, asas keadilan, dan janji perlindungan masyarakat. Seluruh janji tersebut kehilangan daya apabila ketentuan operasional membuka pengecualian bagi kelompok kuat. Hukum menyebut rakyat pada bagian pertimbangan, memuji keadilan pada bagian asas, lalu menyerahkan keuntungan kepada oligarki melalui pasal yang menentukan pelaksanaannya.
Norma yang disahkan kemudian membawa otoritas negara. Aparat, birokrasi, dan pengadilan diwajibkan menggunakannya sebagai dasar tindakan. Kepentingan yang sebelumnya bersifat privat berubah menjadi perintah yang harus ditaati seluruh masyarakat. Pihak yang dirugikan tidak lagi hanya berhadapan dengan perusahaan atau kelompok politik, tetapi dengan negara yang memaksakan norma tersebut. Di sinilah penyusupan mencapai keberhasilan sempurna: kepentingan tidak sekadar memengaruhi hukum, tetapi memperoleh hak untuk berbicara, memerintah, dan menghukum atas nama hukum.
Pengujian undang-undang memberikan kesempatan membongkar norma yang bertentangan dengan konstitusi. Namun, pengadilan hanya dapat memeriksa permohonan dan argumentasi yang diajukan. Hubungan tersembunyi antara pembentuk norma dan penerima manfaat tidak selalu ditemukan dalam dokumen resmi. Pasal yang secara tekstual terlihat netral juga memerlukan analisis mendalam untuk menunjukkan akibat diskriminatifnya. Kepentingan bergerak melalui jaringan informal, sedangkan pengadilan meminta bukti formal. Oligarki bekerja di ruang yang gelap, kemudian menuntut rakyat membuktikan kegelapan itu menggunakan dokumen yang sejak awal tidak pernah dibiarkan ada.
Hukum yang diperbudak oligarki tidak selalu lahir dengan wajah buruk. Ia dapat membawa judul yang menjanjikan pembangunan, kemudahan, kesejahteraan, kepastian, dan penciptaan lapangan kerja. Tujuan tertulisnya terlihat mulia, sementara kepentingan penggeraknya bersembunyi di antara definisi, pengecualian, delegasi, dan ketentuan pelaksanaan. Masyarakat diminta menaati norma karena telah disahkan secara demokratis. Namun, ketika isi hukum ditentukan oleh pihak yang paling kuat memasuki ruang legislasi, norma tidak lagi menjadi pagar bagi kepentingan. Ia telah berubah menjadi pintu yang dibuka dari dalam agar oligarki dapat memasuki negara tanpa perlu mendobraknya.
[1] Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), hlm. 255–258.
[2] Moh. Mahfud MD, op. cit., hlm. 25–26.
[3] Zainal Arifin Mochtar, op. cit., hlm. 177.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998