Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Politik Dinasti dan Reproduksi Kekuasaan
Perkawinan modal dan kekuasaan tidak hanya menguntungkan orang yang sedang menduduki jabatan, tetapi juga menyediakan sumber daya untuk memperpanjang pengaruh melalui anggota keluarga. Kekuasaan yang dikumpulkan selama masa pemerintahan melahirkan nama politik, jaringan partai, hubungan dengan pelaku usaha, pengaruh terhadap birokrasi, akses media, dan kedekatan dengan kelompok masyarakat. Seluruh sumber daya tersebut dapat dialihkan untuk membantu pasangan, anak, saudara, atau kerabat memasuki kompetisi politik. Pergantian pejabat tetap berlangsung melalui pemilihan umum, tetapi kandidat penggantinya berasal dari lingkaran keluarga yang sama. Jabatan berpindah tangan, sementara jaringan yang mengendalikan jabatan tetap dipertahankan. Politik dinasti tidak selalu membunuh demokrasi; ia membiarkan demokrasi hidup, lalu menggunakannya sebagai mesin untuk memproduksi ulang kekuasaan keluarga.
Hubungan keluarga tentu tidak dapat dijadikan alasan tunggal untuk mencabut hak politik seseorang. Setiap warga negara mempunyai hak untuk dipilih selama memenuhi persyaratan yang ditentukan hukum. Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 33/PUU-XIII/2015 telah membatalkan ketentuan yang membatasi pencalonan seseorang hanya karena mempunyai hubungan keluarga dengan petahana. Putusan tersebut menegaskan bahwa hubungan darah tidak boleh secara otomatis digunakan untuk mengurangi hak konstitusional warga negara. Akan tetapi, perlindungan terhadap hak mencalonkan diri tidak boleh dipelintir menjadi pembenaran atas penggunaan kekuasaan untuk menyiapkan penerus. Persoalan politik dinasti bukan terletak pada nama keluarga, melainkan pada abuse of incumbency: pemanfaatan jabatan, fasilitas, birokrasi, anggaran, dan pengaruh petahana untuk menciptakan keunggulan yang tidak mungkin dimiliki kandidat lain.
Hak politik memang menjamin bahwa kerabat pejabat boleh mengikuti pemilihan. Namun, hak tersebut tidak menjamin bahwa seluruh cara untuk memenangkan pemilihan dapat dibenarkan. Seorang kerabat dapat sah menjadi calon, tetapi proses yang mengantarkannya tetap harus diperiksa: apakah pencalonannya lahir dari kaderisasi yang terbuka atau karena tekanan penguasa; apakah popularitasnya dibangun sendiri atau menumpang pada program pemerintah; apakah dukungannya berasal dari kehendak masyarakat atau dari birokrasi yang diarahkan; serta apakah pembiayaannya berdiri secara mandiri atau berasal dari jaringan yang memperoleh keuntungan selama petahana berkuasa. Konstitusi melindungi hak kerabat untuk bertanding, tetapi tidak pernah memberikan hak kepada petahana untuk memiringkan lapangan pertandingan.
Reproduksi kekuasaan keluarga dimulai dari penguasaan pintu pencalonan. Partai politik mempunyai kewenangan menentukan siapa yang dapat memasuki pemilihan, sedangkan proses penetapan calon sering berlangsung di ruang internal yang tidak sepenuhnya terbuka kepada anggota maupun masyarakat. Kerabat pejabat membawa nilai politik yang segera dapat dihitung: popularitas nama keluarga, jaringan pendukung, akses pendanaan, kedekatan dengan birokrasi, dan peluang mempertahankan hubungan dengan kelompok usaha. Dalam pertimbangan pragmatis, partai tidak selalu mencari orang yang paling layak memimpin, tetapi kandidat yang paling siap membiayai pencalonan dan paling mungkin memenangkan pemilihan. Partai memperoleh kendaraan elektoral yang dianggap aman, sedangkan keluarga penguasa memperoleh kendaraan politik untuk mempertahankan kekuasaan. Dari persekutuan tersebut lahir dynastic nomination, ketika pencalonan tidak lagi menjadi pintu regenerasi, tetapi menjadi jalur pewarisan.
Kandidat dari keluarga penguasa bahkan dapat memperoleh tempat sebelum proses seleksi benar-benar dimulai. Elektabilitasnya dibentuk oleh keterkenalan nama, sementara keterkenalan itu tumbuh dari jabatan yang sebelumnya dipegang anggota keluarganya. Partai kemudian menggunakan popularitas tersebut sebagai alasan pencalonan, seolah-olah keunggulan itu lahir secara alamiah dan tidak berkaitan dengan kekuasaan. Kader yang bertahun-tahun bekerja dari bawah dapat disingkirkan karena dianggap kurang populer, sementara kerabat penguasa memperoleh jalan cepat karena membawa nama yang telah dipromosikan oleh pemerintahan. Merit system dikalahkan oleh family privilege. Partai berbicara tentang kaderisasi, tetapi ketika kekuasaan keluarga datang membawa modal dan elektabilitas, kader yang dibina bertahun-tahun dapat diperlakukan seperti penonton di rumahnya sendiri.
Setelah pencalonan diperoleh, keluarga petahana memasuki kompetisi dengan warisan kekuasaan yang telah dikumpulkan selama bertahun-tahun. Nama keluarga dikenal melalui program pemerintahan, hubungan dengan kelompok masyarakat telah dipelihara, jaringan birokrasi telah terbentuk, dan pelaku usaha mempunyai kepentingan menjaga kesinambungan kebijakan. Dukungan kepada kerabat kemudian dibungkus sebagai pilihan untuk melanjutkan keberhasilan. Akan tetapi, di balik bahasa keberlanjutan dapat tersembunyi kepentingan memastikan agar pergantian pemimpin tidak mengubah distribusi jabatan, proyek, izin, konsesi, dan perlindungan. Rival politik tidak hanya menghadapi seorang kandidat. Ia berhadapan dengan nama petahana, jaringan birokrasi, sumber daya ekonomi, perantara politik, serta kelompok yang takut kehilangan keuntungan apabila kekuasaan berpindah.
Arena pemilihan tetap terlihat terbuka karena semua kandidat mengikuti tahapan yang sama. Mereka mendaftar, berkampanye, mengikuti debat, dan menunggu suara dihitung. Namun, kesamaan prosedur tidak berarti kesetaraan kemampuan. Kandidat penantang memulai dari garis awal, sedangkan kerabat penguasa memasuki pertandingan dengan membawa lintasan yang telah dibangun oleh keluarganya. Jaringan personal dan perantara politik yang sebelumnya digunakan untuk menghubungkan kandidat dengan pemilih dapat diwariskan kepada calon berikutnya.[1] Demokrasi akhirnya mengukur hasil pertandingan tanpa sungguh-sungguh memeriksa mengapa salah satu peserta telah berada beberapa langkah di depan sebelum perlombaan dimulai. Suara dihitung secara setara, tetapi jalan menuju perolehan suara tidak pernah benar-benar dibuka secara setara.
Politik dinasti bertahan karena hubungan keluarga menawarkan tingkat kepercayaan yang sulit diperoleh dari sekutu politik biasa. Kekuasaan membutuhkan orang yang dapat menjaga rahasia, melindungi kepentingan, dan memastikan bahwa jaringan lama tidak dibongkar setelah pergantian jabatan. Kerabat dianggap lebih aman karena jatuhnya satu anggota keluarga dapat mengancam kepentingan seluruh keluarga. Dari sinilah berkembang political familism, yaitu keadaan ketika ikatan keluarga menjadi dasar utama pembentukan, pemeliharaan, dan pewarisan kekuasaan. Jabatan publik tidak diwariskan secara resmi seperti harta pribadi, tetapi jalan menuju jabatan dipersiapkan menggunakan kekayaan politik yang dikumpulkan selama keluarga tersebut mengendalikan negara.
Hubungan keluarga juga memperkecil risiko pengkhianatan politik. Sekutu dapat berpindah ketika kepentingannya berubah, tetapi kerabat memiliki beban menjaga nama, kekayaan, dan perlindungan bersama. Penerus dari keluarga yang sama diharapkan tidak membuka keputusan masa lalu, tidak membongkar jaringan keuntungan, dan tidak menyerahkan akses kepada kelompok di luar lingkaran. Pergantian pemimpin pun kehilangan fungsi korektifnya. Kursi memang diduduki orang baru, tetapi kunci lemari kekuasaan tetap dipegang keluarga lama. Demokrasi menghasilkan pergantian wajah tanpa pergantian kepentingan.
Reproduksi kekuasaan keluarga tidak selalu dilakukan dengan menempatkan satu kerabat sebagai pengganti langsung. Anggota keluarga dapat disebarkan ke jabatan eksekutif, parlemen, struktur partai, organisasi masyarakat, media, dan kegiatan usaha. Penyebaran tersebut memungkinkan keluarga mengendalikan banyak pintu keputusan sekaligus. Kerabat di parlemen menjaga dukungan politik dan anggaran, kerabat di partai mengamankan pencalonan, kerabat dalam pemerintahan memengaruhi birokrasi, sedangkan jaringan usaha menyediakan pembiayaan. Struktur semacam ini melahirkan distributed dynasty: kekuasaan keluarga tidak bertumpu pada satu jabatan, tetapi tersebar dalam berbagai institusi yang saling melindungi.
Ketika satu anggota keluarga kalah dalam pemilihan, jaringan tersebut belum tentu runtuh. Kerabat lain masih dapat bertahan di parlemen, partai, pemerintahan, atau kegiatan ekonomi. Mereka dapat menunggu kesempatan berikutnya, memindahkan dukungan, dan menjaga agar sumber daya politik tidak jatuh sepenuhnya ke tangan lawan. Kekalahan elektoral hanya menghilangkan satu posisi, bukan seluruh bangunan kekuasaan. Politik dinasti menjadi kuat bukan karena selalu menang, melainkan karena memiliki cukup banyak tempat untuk bertahan ketika salah satu pintunya ditutup. Demokrasi dapat menggugurkan seorang kandidat, tetapi belum tentu mampu menggugurkan keluarga yang telah menanamkan pengaruhnya ke dalam banyak cabang kekuasaan.
Bahaya politik dinasti terletak pada menyempitnya sirkulasi elite. Jabatan publik yang seharusnya terbuka bagi setiap warga perlahan berputar di antara nama yang sama. Orang-orang baru kesulitan masuk karena tidak mempunyai akses terhadap partai, pembiayaan, media, dan jaringan birokrasi. Masyarakat akhirnya disodori pilihan yang berasal dari keluarga penguasa atau kelompok elite yang mempunyai hubungan dengannya. Demokrasi memang masih menghadirkan lebih dari satu nama di surat suara, tetapi keberagaman pilihan menjadi semu ketika seluruh kandidat utama berasal dari lingkaran sosial dan ekonomi yang serupa. Elite circulation berubah menjadi elite recycling: bukan pergantian kelas penguasa, melainkan perputaran orang di dalam kelompok yang sama.
Politik dinasti juga melemahkan pertanggungjawaban. Pemimpin baru yang berasal dari keluarga lama mempunyai kepentingan menjaga nama, kebijakan, dan jaringan pendahulunya. Pemeriksaan terhadap dugaan penyimpangan dapat diperlambat karena membuka persoalan masa lalu berarti merusak legitimasi keluarga sendiri. Pejabat birokrasi yang sebelumnya menjaga kepentingan petahana dipertahankan, sementara pelaku usaha pendukung mengharapkan kesinambungan akses. Pergantian yang seharusnya membuka evaluasi justru digunakan sebagai benteng perlindungan. Pemimpin lama meninggalkan jabatan, tetapi penerus keluarganya memastikan tidak ada pintu yang dibuka untuk memeriksa apa yang ditinggalkan.
Dalam keadaan demikian, jabatan publik mengalami privatization of power. Kekuasaan yang diperoleh atas nama rakyat diperlakukan sebagai sumber daya keluarga yang harus dijaga, diperluas, dan diwariskan. Program pemerintah digunakan untuk membangun nama, hubungan birokrasi dipakai memelihara loyalitas, dan akses terhadap pelaku usaha dimanfaatkan membiayai penerus. Negara tidak diwariskan melalui surat wasiat, tetapi melalui penggunaan kewenangan publik untuk membangun keunggulan privat. Rakyat tetap diminta memberikan persetujuan melalui pemilihan, tetapi pilihan mereka telah dipengaruhi oleh sumber daya negara yang sebelumnya digunakan untuk menyiapkan calon pewaris.
Politik dinasti karena itu tidak boleh dinilai hanya dari sah atau tidaknya pencalonan seorang kerabat. Penilaian harus diarahkan pada seluruh keadaan yang membentuk kemenangannya: keterbukaan rekrutmen partai, netralitas birokrasi, penggunaan fasilitas negara, sumber pendanaan, akses media, konflik kepentingan, dan kebebasan pemilih dari tekanan patronase. Apabila seluruh kandidat benar-benar bersaing secara setara, hubungan keluarga tidak dengan sendirinya membuktikan penyalahgunaan. Namun, ketika petahana menggunakan jabatannya untuk menyiapkan penerus, keluarga politik tidak lagi sekadar menggunakan haknya dalam demokrasi. Ia sedang menggunakan demokrasi untuk mengubah kekuasaan publik menjadi warisan keluarga.
Pemilihan umum tetap dilaksanakan dan suara rakyat tetap dihitung. Akan tetapi, arah pergantian dapat dipersiapkan jauh sebelum masyarakat datang ke tempat pemungutan suara. Kandidat telah dipilih oleh elite partai, jaringan telah diwariskan, pendanaan telah diamankan, birokrasi telah membaca arah, dan kelompok penerima keuntungan telah mengetahui pihak yang harus didukung. Rakyat datang pada tahap terakhir untuk memberikan legitimasi kepada proses yang sebagian besarnya telah dibentuk tanpa keterlibatan mereka. Politik dinasti tidak mencuri kotak suara; ia menguasai seluruh jalan menuju kotak suara, lalu menyebut hasil akhirnya sebagai kehendak rakyat.
[1] Burhanuddin Muhtadi, op. cit., hlm. 212–259.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998