Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
KEKUASAAN OTORITARIAN MEMONOPOLI KEBENARAN
Kekuasaan negara pada hakikatnya tidak dibentuk untuk melayani dirinya sendiri. Ia lahir sebagai instrumen untuk mewujudkan tujuan kehidupan bersama, menjaga ketertiban, memberikan perlindungan, menyelenggarakan pemerintahan, serta memenuhi kepentingan masyarakat. Kekuasaan memperoleh legitimasi bukan semata-mata karena kemampuannya memaksa rakyat, melainkan karena hukum memberikan kewenangan kepadanya untuk bertindak dalam batas-batas tertentu. Dalam konstruksi konstitusionalisme, kekuasaan tidak pernah dimaksudkan sebagai cek kosong yang dapat diisi sesuka hati oleh pemegang jabatan. Konstitusionalisme pada pokoknya menghendaki pembatasan kekuasaan sekaligus pengaturan hubungan antara pemerintah dan warga negara serta hubungan antarlembaga pemerintahan.[1] Kekuasaan merupakan amanat hukum yang terikat pada tujuan, prosedur, pengawasan, dan pertanggungjawaban.
Persoalannya, kekuasaan mempunyai kecenderungan untuk memperluas wilayah pengaruhnya ketika tidak berhadapan dengan mekanisme pengawasan yang efektif. Kewenangan yang semula diberikan untuk menjalankan pemerintahan dapat berkembang menjadi alat untuk menguasai ruang politik, hukum, ekonomi, dan sosial. Pada titik tersebut, negara tidak lagi sekadar menjalankan hukum, tetapi mulai menentukan arah hukum, merekayasa prosedur, serta membentuk peraturan berdasarkan kebutuhan untuk mempertahankan kekuasaan. Hukum yang seharusnya menjadi pagar pembatas justru diubah menjadi pintu masuk bagi perluasan kewenangan.
Otoritarianisme tidak selalu lahir melalui kudeta, pembubaran parlemen, atau keputusan terbuka yang menyatakan berakhirnya demokrasi. Ia dapat tumbuh secara perlahan melalui konsentrasi kewenangan, pelemahan lembaga pengawasan, pembatasan kebebasan politik, serta penciptaan ketergantungan terhadap pusat kekuasaan. Demokrasi tetap dipertahankan sebagai bentuk, tetapi dilucuti dari substansinya. Pemilihan umum tetap diselenggarakan, parlemen tetap bersidang, pengadilan tetap memutus perkara, dan undang-undang tetap diproduksi. Akan tetapi, seluruh institusi tersebut perlahan kehilangan kemampuan untuk mengoreksi kekuasaan.
Setiap perluasan kewenangan biasanya dibungkus dengan alasan yang tampak rasional: ancaman keamanan, konflik politik, ketidakstabilan ekonomi, keadaan darurat, ataupun kebutuhan pembangunan. Namun, keadaan luar biasa tidak boleh dipertahankan sebagai pembenaran permanen bagi kekuasaan yang luar biasa. Ketika alasan keamanan terus digunakan untuk membatasi kebebasan, sedangkan alasan pembangunan dipakai untuk menutup ruang kritik, keadaan darurat telah berubah menjadi teknik pemerintahan. Apa yang semula diklaim sebagai pengecualian kemudian dinormalisasi menjadi kebiasaan. Otoritarianisme pun tidak lagi dipandang sebagai penyimpangan karena masyarakat telah dipaksa menerimanya sebagai cara negara menjalankan kekuasaan.
Dalam kekuasaan otoritarian, negara berusaha memonopoli kebenaran. Pemerintah menentukan apa yang disebut kepentingan nasional, mendefinisikan siapa yang dianggap sebagai ancaman, memilih suara yang boleh didengar, serta menetapkan batas kritik yang dapat ditoleransi. Perbedaan pendapat tidak lagi ditempatkan sebagai hak politik warga negara, tetapi dicurigai sebagai gangguan terhadap stabilitas. Kritik terhadap pemerintah dipisahkan dari kebebasan berpendapat dan direkonstruksi sebagai serangan terhadap negara. Ketika kepentingan penguasa telah disamakan dengan kepentingan negara, mempertahankan pemerintahan dapat dibenarkan sebagai tindakan mempertahankan bangsa.
Batas antara negara, pemerintah, dan penguasa sengaja dikaburkan agar setiap perlawanan terhadap kekuasaan dapat dicap sebagai perlawanan terhadap negara. Penguasa tidak lagi berkata, “jangan melawan pemerintah,” tetapi menggunakan bahasa yang jauh lebih menakutkan: “jangan mengganggu negara.” Dalam logika tersebut, loyalitas terhadap bangsa diukur berdasarkan kepatuhan kepada pemerintah, sedangkan kritik diperlakukan sebagai bentuk pengkhianatan. Negara akhirnya tidak lagi menjadi milik seluruh rakyat karena telah dipersonifikasikan ke dalam kehendak penguasa.
Sejarah ketatanegaraan Indonesia memperlihatkan bahwa demokrasi konstitusional tidak pernah hidup dalam ruang yang steril dari perebutan kekuasaan. Konflik politik, lemahnya konsolidasi kelembagaan, persaingan elite, serta ketidakstabilan pemerintahan membuka jalan bagi pemusatan kewenangan. Ketika demokrasi dipandang terlalu gaduh dan parlemen dianggap menghambat pemerintahan, sentralisasi ditawarkan sebagai obat. Namun, obat tersebut justru dapat berubah menjadi racun yang mematikan demokrasi. Demokrasi tidak selalu dihancurkan dari luar oleh kekuatan yang secara terbuka menolaknya. Demokrasi juga dapat mengalami kematian di tangan pemimpin terpilih yang menggunakan hukum, lembaga negara, dan prosedur demokratis untuk meniadakan demokrasi dari dalam.[2]
Masuknya kekuatan militer ke dalam wilayah pemerintahan sipil semakin memperkuat struktur kekuasaan yang terpusat. Angkatan bersenjata tidak lagi terbatas menjalankan fungsi pertahanan, tetapi memperoleh posisi dalam birokrasi, lembaga politik, pemerintahan daerah, dan pengelolaan kepentingan ekonomi. Pertahanan dan pemerintahan kemudian berada dalam jaringan kekuasaan yang saling menopang. Negara bukan hanya mempunyai kemampuan memerintah, tetapi juga mengawasi, mendisiplinkan, dan menekan masyarakat melalui struktur komando yang menjangkau hingga daerah. Kekuasaan sipil kehilangan otonominya karena keputusan politik selalu berada dalam bayang-bayang kekuatan koersif negara.
Sentralisasi kekuasaan tidak hanya berarti memindahkan lebih banyak kewenangan kepada pemerintah pusat. Sentralisasi juga bekerja dengan menciptakan satu sumber legitimasi yang menentukan siapa yang boleh berpartisipasi, kepentingan apa yang dapat diperjuangkan, dan gagasan mana yang dianggap mengganggu ketertiban. Pemerintah pusat menjadi tempat bertemunya keputusan politik, ekonomi, administratif, dan hukum. Daerah tetap memiliki pemerintahan, tetapi ruang geraknya dikendalikan melalui birokrasi, anggaran, pengangkatan pejabat, perizinan, serta mekanisme pengawasan yang bergerak secara vertikal dari pusat.
Lembaga-lembaga negara tetap dipertahankan, tetapi otonominya menyusut karena keputusan penting harus bergerak mengikuti arah kekuasaan yang sama. Parlemen tidak dibubarkan, tetapi daya pengawasannya dilemahkan. Peradilan tidak dihapuskan, tetapi kemandiriannya dijaga agar tidak melampaui batas yang ditentukan penguasa. Pemerintahan daerah tetap berdiri, tetapi ketergantungannya terhadap pusat membuat otonomi hanya hidup dalam susunan administratif. Negara tampak memiliki pembagian kekuasaan, padahal seluruh cabangnya telah diarahkan untuk bergerak menuju satu pusat komando.
Kekuasaan yang terpusat membutuhkan hukum agar dapat menjangkau masyarakat secara sistematis. Paksaan yang hanya mengandalkan kekerasan terbuka memerlukan biaya politik besar dan mudah melahirkan perlawanan. Sebaliknya, paksaan yang dituangkan ke dalam peraturan akan terlihat sebagai kewajiban yang wajar. Hukum dapat menentukan organisasi yang diizinkan, kegiatan politik yang dibatasi, bentuk kritik yang dapat dihukum, serta prosedur yang harus ditempuh masyarakat ketika berhadapan dengan negara. Aparat tidak lagi terlihat sedang memaksakan kehendak penguasa karena setiap tindakan dapat dijelaskan sebagai pelaksanaan undang-undang.
Otoritarianisme pun memperoleh wajah yang lebih tertib. Tindakan represif tidak disajikan sebagai kekerasan politik, tetapi sebagai penegakan hukum atau law enforcement. Pembatasan kebebasan disebut pengamanan. Pembubaran organisasi disebut penertiban. Pelarangan kritik disebut perlindungan terhadap stabilitas. Pemaksaan administratif dibungkus sebagai kepatuhan terhadap prosedur. Bahasa hukum digunakan untuk menyembunyikan watak politik dari tindakan kekuasaan. Negara tidak perlu mengakui sedang melakukan represi karena hukum telah menyediakan istilah yang lebih sopan untuk menyamarkan kekerasan.
Dalam keadaan tersebut, hukum tidak berdiri sebagai institusi yang otonom, tetapi ditempatkan sebagai pelayan kekuasaan represif. Hukum lebih mengutamakan ketertiban yang dikehendaki penguasa daripada perlindungan terhadap masyarakat. Hubungan antara hukum dan politik Indonesia juga memperlihatkan bahwa lembaga hukum tidak berkembang secara terpisah dari struktur kekuasaan. Arah pembentukan, penafsiran, dan penegakan hukum dapat berubah mengikuti konfigurasi politik yang dominan. Konfigurasi politik demokratis cenderung membuka ruang bagi lahirnya produk hukum yang responsif, sedangkan konfigurasi politik otoriter cenderung menghasilkan hukum yang konservatif, ortodoks, dan elitis.[3]
Dalam rezim semacam itu, hukum tidak dibentuk untuk menyerap kehendak masyarakat, tetapi untuk mengonsolidasikan kehendak penguasa. Partisipasi publik dipertahankan sebagai formalitas, sedangkan keputusan substantif telah ditentukan oleh kekuatan politik yang menguasai proses pembentukannya. Masyarakat mungkin dipersilakan menyampaikan pendapat, tetapi pendapat tersebut tidak mempunyai kekuatan untuk mengubah keputusan. Ruang partisipasi akhirnya hanya menjadi panggung untuk mempertontonkan seolah-olah rakyat telah dilibatkan.
Keadaan tersebut melahirkan ironi dalam penyelenggaraan negara. Semakin luas kekuasaan pemerintah, semakin banyak dasar hukum yang dapat diciptakan untuk menopang tindakannya. Semakin banyak dasar hukum tersedia, semakin mudah pula penguasa menyatakan bahwa seluruh tindakannya sah. Lingkaran kekuasaan itu terus bergerak: kekuasaan membentuk hukum, hukum memberikan legitimasi kepada kekuasaan, kemudian legitimasi tersebut digunakan untuk memperluas kekuasaan berikutnya.
Pada akhirnya, hukum tidak lagi mempunyai jarak untuk menilai negara karena hukum telah dimasukkan ke dalam mesin kekuasaan dan dipaksa bergerak mengikuti arah pengendalinya. Legalitas tidak digunakan untuk menilai apakah kekuasaan telah bertindak dalam batasnya, tetapi untuk menyelamatkan kekuasaan dari pertanggungjawaban. Penguasa tidak perlu lagi melanggar hukum secara terang-terangan. Ia cukup mengubah hukum terlebih dahulu, kemudian bertindak berdasarkan hukum yang telah disesuaikan dengan kepentingannya.
Orde Baru memperlihatkan bagaimana stabilitas, keamanan, dan pembangunan dipadukan menjadi bahasa politik yang mengukuhkan sentralisasi kekuasaan. Pemerintahan membangun legitimasi melalui janji ketertiban dan pertumbuhan setelah periode konflik politik yang panjang. Kompetisi politik dikendalikan, organisasi sosial diawasi, birokrasi diarahkan untuk menopang pemerintah, dan ruang kritik dipersempit. Kekuasaan tidak hanya terpusat pada institusi kepresidenan, tetapi disalurkan melalui jaringan birokrasi, militer, organisasi politik, dan kepentingan ekonomi yang menggantungkan keberlangsungannya kepada pusat kekuasaan.
Pembangunan tidak lagi berdiri hanya sebagai program ekonomi, tetapi berubah menjadi doktrin legitimasi politik. Keberhasilan pembangunan digunakan untuk membenarkan pembatasan partisipasi, pengendalian oposisi, dan penguatan aparat negara. Masyarakat didorong menukar kebebasan politik dengan stabilitas dan pertumbuhan. Kritik dituduh menghambat pembangunan, sedangkan perlawanan terhadap kebijakan pemerintah diposisikan sebagai ancaman terhadap kemajuan. Pemerintah tidak perlu menjawab kritik secara substantif karena suara yang berbeda telah lebih dahulu didelegitimasi sebagai tindakan yang bertentangan dengan kepentingan nasional.
Otoritarianisme juga memerlukan produksi ketakutan yang terukur. Negara tidak harus menghukum seluruh rakyat karena penghukuman terhadap beberapa orang dapat digunakan untuk mendisiplinkan masyarakat secara keseluruhan. Pemanggilan, pemeriksaan, pencabutan izin, pembubaran kegiatan, pelarangan organisasi, dan pembatasan pemberitaan menciptakan efek ketakutan yang jauh melampaui jumlah korban langsung. Masyarakat mulai mengawasi dirinya sendiri, memilih kata yang dianggap aman, dan menghindari kegiatan yang mungkin menarik perhatian aparat.
Pada keadaan tersebut, represi mencapai efektivitas tertingginya. Kekuasaan tidak lagi hanya bekerja melalui aparat, tetapi juga melalui rasa takut yang hidup dalam pikiran rakyat. Sensor tidak sepenuhnya dilakukan oleh negara karena masyarakat telah melakukan swasensor. Pembungkaman tidak selalu membutuhkan penjara karena ancaman kehilangan pekerjaan, pencabutan izin, stigmatisasi politik, dan tekanan administratif telah cukup untuk membuat seseorang diam. Otoritarianisme menjadi kuat bukan ketika negara menghukum semua orang, tetapi ketika semua orang merasa dapat dihukum setiap saat.
Namun, keruntuhan seorang penguasa tidak secara otomatis menghancurkan struktur kekuasaan yang dibangunnya. Jaringan kepentingan dapat bertahan, beradaptasi, dan menemukan ruang hidup dalam tata politik baru. Kekuatan oligarkis yang terbentuk pada masa Orde Baru tidak lenyap setelah jatuhnya Soeharto, tetapi melakukan reorganisasi di dalam institusi politik dan ekonomi pascaotoritarian. Demokrasi tidak selalu menghancurkan oligarki. Dalam keadaan tertentu, demokrasi justru menyediakan arena baru bagi oligarki untuk memperbarui kekuasaan dan legitimasinya.
Kekuasaan tidak dapat dipahami hanya sebagai persoalan siapa yang menduduki jabatan tertinggi. Kekuasaan hidup dalam jaringan modal, birokrasi, partai politik, aparat, media, dan hubungan patronase yang dapat bertahan melampaui usia sebuah rezim. Seorang presiden dapat berhenti berkuasa, tetapi struktur ekonomi-politik yang menopangnya belum tentu ikut runtuh. Wajah pemerintahan dapat berubah, sementara mereka yang menguasai sumber daya tetap memiliki kemampuan menentukan arah kebijakan.
Oligarki bekerja melalui penguasaan sumber daya material yang memungkinkan sekelompok kecil orang memengaruhi keputusan negara. Kekayaan tidak hanya memberikan kemewahan pribadi, tetapi juga menyediakan kemampuan untuk membiayai partai, mendukung kandidat, menguasai media, memengaruhi legislasi, dan mempertahankan kepentingan melalui hukum. Pada saat yang sama, kompetisi elektoral dapat dikuasai oleh pertukaran patronase, politik uang, jual beli pengaruh, dan penguasaan sumber daya negara. Jejaring personal, hubungan kekerabatan, kelompok keagamaan, serta jaringan bisnis dapat mengalahkan loyalitas kepada partai dan gagasan politik.[4]
Pembiayaan politik mendorong kandidat bergantung kepada pemilik modal yang kemudian menuntut pengembalian kepentingan setelah kekuasaan diperoleh. Demokrasi tetap berjalan, tetapi kedaulatan rakyat perlahan diperdagangkan dalam pasar politik. Di hadapan rakyat kecil, hukum tampil sebagai perintah yang tidak dapat ditawar. Di hadapan oligarki, hukum dapat berubah menjadi ruang negosiasi. Persamaan di hadapan hukum akhirnya hanya hidup sebagai asas, sedangkan kemampuan memengaruhi hukum ditentukan oleh besarnya sumber daya yang dikuasai.
Warisan otoritarianisme tidak hanya ditemukan dalam institusi formal, tetapi juga dalam cara negara memandang rakyat dan cara pejabat memahami kewenangan. Kebiasaan menganggap kritik sebagai gangguan, mengutamakan stabilitas di atas kebebasan, merahasiakan pengambilan keputusan, serta menggunakan aparat untuk menyelesaikan perbedaan politik dapat terus hidup setelah sistem pemerintahan berubah. Demokrasi dapat menghadirkan pemilihan umum yang lebih terbuka dan distribusi kekuasaan yang lebih luas, tetapi watak otoritarian tetap dapat bertahan dalam perilaku kelembagaan.
Kemunduran demokrasi tidak selalu ditandai oleh tank yang memasuki gedung parlemen. Demokrasi dapat mati perlahan melalui pelemahan lembaga pengawasan, delegitimasi lawan politik, pembatasan kebebasan pers, dan penggunaan hukum secara diskriminatif. Setiap tindakan mungkin terlihat legal apabila dipandang secara terpisah. Namun, ketika seluruh tindakan tersebut disusun dalam satu rangkaian, tampak sebuah proses penghancuran demokrasi dengan menggunakan instrumen demokrasi itu sendiri.
Negara menjadi penguasa atas hukum ketika hukum kehilangan kemampuan untuk berdiri di luar kehendak politik pemerintah. Undang-undang tidak lagi dibentuk terutama untuk membatasi tindakan negara, tetapi untuk menyediakan ruang gerak yang lebih luas bagi kekuasaan. Peradilan tidak diarahkan menjadi tempat rakyat mengoreksi pemerintah, tetapi dijaga agar tidak mengganggu stabilitas rezim. Aparat tidak hanya bertugas menegakkan norma, tetapi digunakan untuk menentukan siapa yang boleh berbicara dan siapa yang harus diam. Dalam keadaan demikian, hukum tetap disebut sebagai dasar pemerintahan, tetapi hierarkinya telah dibalik: bukan negara yang diperintah oleh hukum, melainkan hukum yang diperintah oleh negara.
Tirani yang dibungkus hukum jauh lebih berbahaya daripada kekerasan yang mengakui dirinya sebagai kekerasan. Kekerasan terbuka mudah dikenali sebagai penyimpangan, sedangkan tirani yang dilegalkan memaksa masyarakat menerima penindasan sebagai pelaksanaan kewenangan. Korban tidak hanya berhadapan dengan penguasa, tetapi juga dengan pasal, institusi, prosedur, dan aparat yang secara serentak menyatakan bahwa penderitaan mereka merupakan akibat sah dari hukum.
Di sanalah otoritarianisme mencapai bentuknya yang paling sempurna. Ketidakadilan tidak lagi memerlukan pembenaran di luar hukum karena hukum telah lebih dahulu ditundukkan untuk menjadi pembenarnya. Negara tetap mengucapkan supremasi hukum, tetapi yang sesungguhnya berdiri paling tinggi adalah kehendak kekuasaan. Hukum tetap disebut panglima, sementara kekuasaan diam-diam menempatkan dirinya sebagai raja yang berhak memberi perintah kepada panglimanya. Negara akhirnya berdiri sebagai Rechtsstaat dalam teks konstitusi, tetapi bekerja sebagai Machtsstaat dalam kenyataan kekuasaan.
[1] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 18–20 dan 57.
[2] Steven Levitsky dan Daniel Ziblatt, How Democracies Die (New York: Crown, 2018), hlm. 2–9 dan 72–96; Herbert Feith, The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia (Jakarta: Equinox Publishing, 2006), hlm. 38–76 dan 556–608; David Bourchier, Illiberal Democracy in Indonesia: The Ideology of the Family State (London: Routledge, 2015), hlm. 181–229.
[3] Philippe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law (New Brunswick: Transaction Publishers, 2001), hlm. 29–52; Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hlm. 25–26 dan 381; Daniel S. Lev, Legal Evolution and Political Authority in Indonesia: Selected Essays (The Hague: Kluwer Law International, 2000), hlm. 215–266.
[4] Richard Robison dan Vedi R. Hadiz, Reorganising Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets (London: RoutledgeCurzon, 2004), hlm. 185–253; Jeffrey A. Winters, Oligarchy (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), hlm. 208–286; Edward Aspinall dan Ward Berenschot, Democracy for Sale: Pemilihan Umum, Klientelisme, dan Negara di Indonesia (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2019), hlm. 1–36 dan 337–389.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998