Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998
AMANDEMEN UUD 1945 DAN PEMBATASAN KEKUASAAN
Reformasi hukum tidak akan menyentuh akar persoalan apabila Undang-Undang Dasar 1945 tetap mempertahankan susunan kekuasaan yang terlalu bertumpu kepada presiden. Sebelum perubahan, konstitusi memberikan kewenangan luas kepada eksekutif, sedangkan mekanisme pengawasan dan pembatasannya belum dirumuskan secara memadai. Pembagian kekuasaan lebih banyak bergantung pada penafsiran politik lembaga negara daripada batas konstitusional yang tegas. Pengalaman Orde Baru membuktikan bahwa kelonggaran tersebut dapat digunakan untuk membentuk pemerintahan yang sangat dominan tanpa harus menyatakan diri keluar dari konstitusi. Karena itu, perubahan UUD 1945 dibutuhkan bukan untuk mengganti identitas negara, melainkan untuk menutup ruang konstitusional yang sebelumnya memungkinkan kekuasaan tumbuh tanpa pengimbang. Reformasi tidak cukup hanya mengganti penguasa; ia harus mengubah aturan yang dahulu memungkinkan seorang penguasa berdiri terlalu tinggi.
Perubahan UUD 1945 dilaksanakan dalam empat tahap pada 1999, 2000, 2001, dan 2002. Proses tersebut mempertahankan Pembukaan UUD 1945, bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, sistem pemerintahan presidensial, serta menggunakan bentuk adendum. Meskipun naskah aslinya tetap dipertahankan, materi perubahan mencakup bagian yang sangat luas dan mengubah susunan ketatanegaraan secara mendasar. Konstitusi yang sebelumnya singkat berkembang menjadi aturan dasar yang lebih terperinci mengenai lembaga negara, hak asasi manusia, pemilihan umum, pemerintahan daerah, kekuasaan kehakiman, dan hubungan antarcabang kekuasaan.[1] Perincian tersebut dimaksudkan agar batas kewenangan tidak lagi terlalu bergantung pada kemauan pejabat atau tafsir sepihak pemerintah.
Amandemen itu pada dasarnya merupakan usaha mengubah executive heavy constitution menjadi konstitusi yang lebih memberi ruang bagi pembatasan dan pengawasan. Sebelum perubahan, kekuasaan presiden berdiri sangat kuat karena konstitusi tidak menyediakan pagar yang cukup tegas untuk mencegah perluasan kewenangan. Setelah perubahan, konstitusi tidak lagi hanya membentuk kekuasaan, tetapi juga berusaha menentukan kapan, bagaimana, dan sejauh mana kekuasaan boleh digunakan. Inilah inti limited government: pemerintah tetap memiliki kewenangan untuk menjalankan negara, tetapi kewenangan tersebut tidak boleh berkembang menjadi hak untuk menentukan sendiri batas tindakannya.
Salah satu perubahan paling penting terletak pada pembatasan masa jabatan presiden dan wakil presiden. Sebelum amandemen, tidak terdapat pembatasan tegas mengenai berapa kali seseorang dapat dipilih kembali sebagai presiden. Ketiadaan batas tersebut memberi ruang bagi Soeharto untuk terus dipilih selama dukungan politik di MPR masih dapat dikendalikan. Setelah perubahan, presiden dan wakil presiden hanya dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 7 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pembatasan tersebut menutup jalan bagi perubahan jabatan kepresidenan menjadi kekuasaan personal yang dapat dipertahankan tanpa batas waktu. Presiden harus meninggalkan jabatan bukan hanya ketika kehilangan dukungan, tetapi juga ketika konstitusi menyatakan waktunya telah berakhir.
Pembatasan masa jabatan mengandung pengakuan bahwa kekuasaan yang terlalu lama berada di tangan orang yang sama mempunyai kecenderungan meleburkan negara dengan kepentingan pribadi penguasa. Semakin panjang seseorang menguasai pemerintahan, semakin besar kemungkinannya membentuk jaringan birokrasi, ekonomi, politik, dan hukum yang bergantung kepada keberlangsungan jabatannya. Pembatasan masa jabatan karena itu bukan sekadar pengaturan kalender kekuasaan. Ia merupakan mekanisme untuk memutus pembentukan dinasti, kultus individu, serta jaringan loyalitas yang dapat membuat pergantian pemerintahan menjadi mustahil.
Pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung juga mengubah sumber legitimasi kekuasaan eksekutif. Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR melalui konfigurasi politik yang dapat dipengaruhi penguasa, tetapi memperoleh mandat langsung dari rakyat berdasarkan Pasal 6A UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Perubahan tersebut memperkuat democratic legitimacy sekaligus memutus pola pertanggungjawaban semu ketika presiden secara formal dipilih oleh lembaga yang susunan kekuatan politiknya berada dalam pengaruh presiden. Rakyat tidak lagi hanya memilih wakil yang kemudian menentukan presiden; rakyat diberikan hak menentukan secara langsung siapa yang akan memegang kekuasaan pemerintahan.
Namun, legitimasi langsung tidak boleh ditafsirkan sebagai kekuasaan tanpa batas. Besarnya jumlah suara tidak menghapus kewajiban presiden untuk tunduk kepada konstitusi. Kemenangan dalam pemilihan umum memberikan mandat untuk memerintah, bukan lisensi untuk menyingkirkan hukum. Presiden tetap tidak boleh melanggar hak kelompok yang tidak memilihnya, mengabaikan lembaga pengawasan, atau menggunakan dukungan mayoritas untuk membenarkan setiap kebijakan. Dalam negara konstitusional, popular mandate harus tetap tunduk kepada constitutional supremacy. Sebab, demokrasi yang hanya mengandalkan suara terbanyak tanpa pembatasan konstitusional dapat berubah menjadi tyranny of the majority.
Mekanisme pemberhentian presiden juga dirumuskan lebih jelas agar tidak semata-mata bergantung pada pertarungan politik. Presiden dan wakil presiden dapat diberhentikan apabila terbukti melakukan pelanggaran sebagaimana ditentukan konstitusi atau tidak lagi memenuhi syarat jabatannya. Proses tersebut melibatkan DPR, pemeriksaan oleh Mahkamah Konstitusi, dan keputusan MPR. Mekanisme itu berusaha mempertemukan pertanggungjawaban hukum dengan keputusan politik. Presiden tidak dibuat kebal dari pemberhentian, tetapi juga tidak dapat dijatuhkan hanya karena kehilangan dukungan sesaat di parlemen.
Proses tersebut menunjukkan bahwa impeachment bukan hukuman politik yang dapat digunakan secara sewenang-wenang. DPR tidak dapat secara sepihak menjatuhkan presiden, sedangkan Mahkamah Konstitusi tidak dapat mengambil alih keputusan politik MPR. Setiap lembaga menjalankan fungsi berbeda: DPR mengajukan pendapat, Mahkamah Konstitusi menilai dasar hukumnya, dan MPR mengambil keputusan konstitusional. Pembagian tersebut dirancang agar pemberhentian presiden tidak berubah menjadi senjata bagi parlemen untuk melumpuhkan pemerintahan, tetapi juga tidak membuat presiden berdiri di luar pertanggungjawaban.
Amandemen turut menggeser kedudukan MPR. Kedaulatan tidak lagi dirumuskan sebagai sesuatu yang dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR, tetapi dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Perubahan tersebut mengakhiri susunan vertikal yang menempatkan MPR sebagai lembaga tertinggi negara dan menggantinya dengan hubungan yang lebih horizontal di antara lembaga-lembaga konstitusional. Tidak ada lagi satu lembaga yang dapat menyatakan dirinya sebagai penjelmaan tunggal kedaulatan rakyat. Setiap lembaga memperoleh kewenangan dari konstitusi dan harus menjalankannya dalam batas yang ditentukan. Supremacy of institution digantikan oleh supremacy of constitution.
Pergeseran tersebut mengandung perubahan mendasar dalam cara negara memahami kedaulatan. Kedaulatan rakyat tidak diserahkan secara mutlak kepada satu lembaga, tetapi disalurkan melalui berbagai institusi berdasarkan fungsi masing-masing. Presiden memperoleh mandat melalui pemilihan umum, DPR menjalankan perwakilan politik, DPD membawa kepentingan wilayah, dan lembaga peradilan menjaga hukum serta konstitusi. Tidak ada satu lembaga yang boleh mengklaim mewakili seluruh kehendak rakyat tanpa batas. Kedaulatan tidak lagi dipersonifikasikan ke dalam satu institusi karena pengalaman masa lalu memperlihatkan bahwa klaim semacam itu dapat digunakan untuk mengubur suara rakyat atas nama rakyat.
Kekuasaan pembentukan undang-undang juga mengalami perubahan. DPR memperoleh kedudukan yang lebih kuat dalam fungsi legislasi, sedangkan presiden tetap terlibat melalui pengajuan dan pembahasan bersama rancangan undang-undang. Perubahan tersebut dimaksudkan untuk mengurangi dominasi eksekutif dalam menentukan isi hukum. Namun, penguatan parlemen tidak otomatis menjamin lahirnya undang-undang yang demokratis apabila DPR dan pemerintah berada dalam koalisi kepentingan yang sama. Pembatasan kekuasaan hanya bekerja apabila perbedaan fungsi antarlembaga digunakan untuk saling menguji, bukan untuk saling memberikan persetujuan.
Dalam praktiknya, checks and balances dapat kehilangan daya ketika parlemen lebih sibuk menjaga hubungan dengan pemerintah daripada mengawasi pemerintah. Koalisi yang terlalu besar dapat membuat perbedaan antara eksekutif dan legislatif menjadi kabur. DPR secara formal mempunyai kekuasaan legislasi dan pengawasan, tetapi partai-partai pendukung pemerintah dapat memilih meredam kritik demi mempertahankan jabatan, akses, dan pembagian kepentingan. Ketika pemerintah dan parlemen dikuasai orientasi politik yang sama, undang-undang dapat dibentuk dengan sangat cepat tanpa pengujian yang memadai. Kekuasaan memang telah dibagi secara konstitusional, tetapi dapat disatukan kembali melalui transaksi politik.
Jaminan hak asasi manusia memperoleh tempat yang jauh lebih luas setelah amandemen. Konstitusi tidak lagi hanya mengatur susunan lembaga negara, tetapi memberikan batas substantif terhadap tindakan pemerintah melalui pengakuan atas hak hidup, kebebasan beragama, kebebasan berpendapat, hak memperoleh keadilan, perlindungan dari diskriminasi, dan berbagai hak lainnya. Penempatan hak tersebut dalam Bab XA UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 membuatnya tidak boleh dihapus atau dikurangi hanya berdasarkan kehendak undang-undang biasa. Negara tidak dapat membenarkan tindakannya semata-mata dengan menunjukkan dasar kewenangan, tetapi harus membuktikan bahwa penggunaan kewenangan tersebut tidak melanggar hak konstitusional warga negara.
Pengakuan hak dalam konstitusi mengubah hubungan antara rakyat dan negara. Warga negara tidak lagi ditempatkan sebagai pihak yang menunggu kemurahan hati pemerintah, tetapi sebagai pemilik hak yang dapat menuntut negara menjalankan kewajibannya. Konstitusi tidak hanya memberikan kekuasaan kepada pemerintah, tetapi juga menyediakan dasar bagi rakyat untuk melawan ketika kekuasaan tersebut disalahgunakan. Hak konstitusional menjadi pagar yang tidak boleh diterobos oleh undang-undang, keputusan administratif, maupun alasan politik. Negara tidak boleh lagi menyatakan bahwa suatu tindakan benar hanya karena dilakukan berdasarkan kewenangan. Ia harus membuktikan bahwa kewenangan tersebut digunakan secara sah, proporsional, dan tidak merendahkan martabat manusia.
Perubahan pada kekuasaan kehakiman memperkuat gagasan bahwa produk politik harus dapat diuji berdasarkan konstitusi. Mahkamah Konstitusi memperoleh kewenangan menguji undang-undang terhadap UUD 1945, menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga negara, memutus pembubaran partai politik, dan menyelesaikan perselisihan hasil pemilihan umum. Kehadiran pengujian konstitusional mengakhiri keadaan ketika undang-undang diperlakukan sebagai hasil akhir yang tidak dapat disentuh mekanisme hukum. Undang-undang tetap dibentuk melalui keputusan politik, tetapi keabsahannya tidak hanya dinilai berdasarkan persetujuan DPR dan presiden. Ia juga harus tunduk kepada hak, prinsip, dan pembatasan yang terdapat dalam konstitusi.[2]
Kehadiran Mahkamah Konstitusi membentuk constitutional review sebagai benteng terhadap kemungkinan lahirnya tirani melalui undang-undang. Mayoritas politik di DPR dan pemerintah dapat menyepakati suatu norma, tetapi kesepakatan tersebut tidak otomatis menjadikannya konstitusional. Mahkamah Konstitusi diberi kewenangan mengatakan bahwa produk lembaga terpilih tetap dapat dibatalkan apabila melanggar hukum dasar. Dengan demikian, demokrasi tidak berhenti pada keputusan mayoritas. Ia dibatasi oleh konstitusi yang melindungi hak setiap warga negara, termasuk mereka yang tidak mempunyai kekuatan politik untuk memengaruhi parlemen.
Namun, kewenangan besar tersebut juga menempatkan Mahkamah Konstitusi dalam posisi yang sangat menentukan arah hukum dan politik. Putusannya bersifat final serta dapat membatalkan norma yang dibentuk oleh DPR dan presiden. Kedudukan itu menuntut independensi dan integritas hakim konstitusi dalam tingkat yang sangat tinggi. Mahkamah Konstitusi tidak hanya bekerja sebagai pengadilan biasa, tetapi ikut menentukan batas tindakan pembentuk undang-undang dan perlindungan hak konstitusional warga negara. Apabila lembaga ini dikuasai kepentingan, penjaga konstitusi justru dapat berubah menjadi pintu tempat kepentingan politik memperoleh pengesahan tertinggi. Konstitusi tidak akan aman hanya karena mempunyai penjaga; ia baru aman apabila penjaganya tidak ikut memperdagangkan kunci gerbangnya.
Perubahan konstitusi tidak berhenti pada pembatasan masa jabatan presiden dan penguatan jaminan hak warga negara. Amandemen UUD 1945 juga mengubah cara kekuasaan disusun dan didistribusikan. Kekuasaan yang sebelumnya bergerak secara vertikal dari satu pusat mulai dibagi secara horizontal kepada lembaga-lembaga yang memperoleh kewenangan langsung dari konstitusi. Tidak ada lagi satu lembaga yang berkedudukan sebagai pemegang seluruh kedaulatan secara kelembagaan. Setiap institusi mempunyai bidang kekuasaan tersendiri sekaligus berhubungan dengan institusi lain melalui mekanisme pengawasan, persetujuan, pengujian, dan pertanggungjawaban.
Distribusi kekuasaan tersebut tidak identik dengan pemisahan lembaga secara mutlak. Pemerintahan tetap membutuhkan kerja sama antara presiden, DPR, lembaga peradilan, dan berbagai institusi negara lainnya. Namun, kerja sama harus berlangsung dalam hubungan setara dan tidak menempatkan satu lembaga sebagai pengendali seluruh cabang kekuasaan. Presiden tetap memegang kekuasaan pemerintahan, tetapi beberapa keputusan tidak dapat dilakukan sepihak karena membutuhkan pertimbangan, persetujuan, atau keterlibatan lembaga lain. Distribusi semacam itu membatasi monopoli eksekutif terhadap urusan negara. Namun, keterlibatan banyak lembaga hanya menghasilkan pengawasan apabila setiap pihak menjaga independensinya, bukan membangun pertukaran kepentingan.
DPR memperoleh kedudukan yang lebih kuat dalam fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Penguatan tersebut diperlukan untuk menciptakan parlemen yang mampu mengoreksi kebijakan pemerintah dan meminta pertanggungjawaban presiden. DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat sebagaimana ditentukan dalam Pasal 20A UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Akan tetapi, efektivitas instrumen tersebut sangat bergantung pada konfigurasi partai di parlemen. Ketika mayoritas partai berada dalam koalisi pemerintah, pengawasan dapat melemah karena kepentingan mempertahankan hubungan politik lebih dominan daripada kewajiban mengawasi eksekutif. Hak pengawasan akhirnya hanya tersimpan sebagai kewenangan konstitusional yang jarang digunakan ketika penggunaannya dianggap dapat mengganggu pembagian kekuasaan.
Distribusi kekuasaan juga melahirkan Dewan Perwakilan Daerah sebagai saluran konstitusional bagi kepentingan daerah. DPD dibentuk untuk membawa persoalan hubungan pusat dan daerah, pemekaran wilayah, pengelolaan sumber daya, serta perimbangan keuangan ke dalam proses politik nasional. Kehadirannya mengakui bahwa representasi rakyat tidak hanya dibentuk melalui partai politik, tetapi juga melalui keterwakilan wilayah. Namun, kewenangan DPD tidak sekuat DPR karena lebih banyak terbatas pada pengajuan, pembahasan, dan pemberian pertimbangan dalam bidang tertentu. Representasi daerah telah memperoleh tempat dalam struktur konstitusional, tetapi belum mempunyai kekuatan yang setara dalam menentukan hasil legislasi. DPD diberi suara, tetapi tidak selalu diberi kekuatan untuk menentukan akhir pembicaraan.
Komisi Yudisial lahir sebagai bagian dari usaha memperkuat kehormatan dan integritas kekuasaan kehakiman. Lembaga ini mempunyai kewenangan mengusulkan pengangkatan hakim agung serta menjaga kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24B UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pembentukannya didorong oleh kebutuhan menghadirkan pengawasan yang tidak sepenuhnya bergantung pada mekanisme internal peradilan. Hakim harus merdeka dalam memutus perkara, tetapi perilakunya tetap harus dapat diperiksa agar kemerdekaan tidak berubah menjadi kekebalan.
Hubungan antara Komisi Yudisial dan lembaga peradilan memperlihatkan ketegangan antara judicial independence dan judicial accountability. Kekuasaan kehakiman membutuhkan perlindungan dari intervensi politik, tetapi pengawasan terhadap perilaku hakim juga diperlukan untuk mencegah korupsi dan penyalahgunaan jabatan. Jika pengawasan terlalu lemah, peradilan dapat menutup diri dan melindungi penyimpangan internal. Sebaliknya, apabila pengawasan digunakan untuk menekan isi putusan, independensi hakim akan terancam. Distribusi kekuasaan dalam wilayah kehakiman memerlukan batas yang jelas agar pengawasan menjaga integritas tanpa mengambil alih kebebasan mengadili.
Di luar institusi yang dibentuk langsung oleh konstitusi, Reformasi melahirkan berbagai lembaga negara independen melalui undang-undang. Lembaga-lembaga tersebut dibentuk karena institusi konvensional dianggap belum mampu menangani persoalan tertentu secara efektif atau belum cukup bebas dari pengaruh pemerintah. Komisi Pemberantasan Korupsi, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Pemilihan Umum, Ombudsman, dan sejumlah komisi lain diberikan tugas khusus dalam bidang pengawasan, pelayanan, pemilihan, perlindungan hak, serta penegakan hukum. Kehadiran mereka memperluas distribusi fungsi negara di luar susunan eksekutif, legislatif, dan yudikatif yang bersifat klasik.
Pembentukan lembaga independen mengandung pengakuan bahwa mekanisme lama tidak cukup mampu mengawasi dirinya sendiri. Komisi Pemberantasan Korupsi, misalnya, dibentuk karena korupsi telah berakar dalam birokrasi, politik, dan penegakan hukum. Lembaga tersebut diberikan kewenangan penyelidikan, penyidikan, penuntutan, koordinasi, supervisi, dan pencegahan agar tidak sepenuhnya bergantung kepada institusi yang lebih dahulu ada. Independensi diperlukan karena tidak mungkin pemberantasan korupsi diserahkan seluruhnya kepada lembaga yang sebagian anggotanya dapat menjadi bagian dari persoalan.
Namun, lembaga independen yang mulai bekerja efektif dapat berhadapan dengan perlawanan dari kekuatan yang merasa terganggu. Kewenangannya dipersoalkan, pimpinannya ditekan, anggarannya dapat dibatasi, dan dasar hukumnya dapat diubah. Distribusi kekuasaan tidak hanya menciptakan pengawasan, tetapi juga membuka arena konflik antara lembaga baru dengan institusi lama. Ketika lembaga independen menyentuh kepentingan elite, perdebatan mengenai koordinasi dan pertanggungjawaban sering muncul bersamaan dengan usaha mengurangi daya kerjanya. Lembaga pengawasan dipuji selama mengawasi pihak lain, tetapi dianggap terlalu kuat ketika mulai mengawasi mereka yang mempunyai kekuasaan.
Komisi Pemilihan Umum memperoleh kedudukan penting sebagai penyelenggara pemilihan yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Pemisahan penyelenggaraan pemilihan dari kendali langsung pemerintah diperlukan untuk mencegah penggunaan birokrasi bagi kepentingan kekuatan politik tertentu. Pemilihan umum tidak lagi boleh dijalankan sebagai ritual legitimasi yang hasilnya telah diarahkan penguasa. Namun, kemandirian penyelenggara tidak serta-merta menjamin kesetaraan kompetisi. Kualitas pemilihan tetap dipengaruhi oleh kekuatan modal, organisasi partai, penguasaan media, dan praktik klientelisme. KPU dapat menjaga penghitungan suara, tetapi tidak sendirian mampu menghapus ketimpangan sumber daya sebelum suara diberikan.
Ombudsman dibentuk untuk mengawasi pelayanan publik dan menerima laporan masyarakat mengenai maladministrasi. Kehadirannya memperluas kesempatan warga negara mempersoalkan tindakan birokrasi tanpa harus selalu melalui proses pengadilan. Penundaan pelayanan, penyimpangan prosedur, diskriminasi, kelalaian, dan penyalahgunaan kewenangan dapat diperiksa melalui mekanisme pengawasan administratif. Institusi ini menempatkan masyarakat bukan sebagai pemohon yang bergantung pada kemurahan hati pejabat, tetapi sebagai pemilik hak atas pelayanan yang layak. Birokrasi tidak boleh lagi memperlakukan pelayanan sebagai pemberian karena pelayanan publik merupakan kewajiban negara.
Distribusi kekuasaan turut bergerak secara vertikal melalui desentralisasi. Pemerintah daerah memperoleh kewenangan lebih luas untuk mengatur urusan pemerintahan dan menentukan kebijakan sesuai kebutuhan wilayahnya. Pemindahan tersebut dimaksudkan untuk mendekatkan proses pengambilan keputusan kepada masyarakat serta mengurangi ketergantungan kepada pusat. Namun, distribusi dari pusat kepada daerah tidak dengan sendirinya berarti kekuasaan telah sampai kepada rakyat. Kewenangan daerah tetap dapat dikuasai jaringan patronase, pemilik modal, elite partai, dan keluarga politik. Sentralisasi nasional dapat berakhir, tetapi digantikan oleh local strongmen yang membangun pusat-pusat kekuasaan baru di daerah.
Lahirnya banyak institusi membawa persoalan mengenai batas dan hubungan kewenangan. Beberapa lembaga mempunyai tugas yang bersinggungan, sedangkan koordinasinya tidak selalu dirumuskan secara jelas. Tumpang tindih tersebut berpotensi menghasilkan konflik, pengulangan pekerjaan, atau saling melempar tanggung jawab. Distribusi kekuasaan harus disertai batas kewenangan, prosedur koordinasi, dan mekanisme penyelesaian konflik yang memadai. Tanpa itu, pembagian kekuasaan tidak menghasilkan checks and balances, tetapi hanya melahirkan institutional conflict yang menghabiskan energi negara.
Banyaknya lembaga juga tidak boleh disamakan dengan kuatnya pengawasan. Institusi dapat dibentuk dengan nama, kantor, anggaran, dan kewenangan yang terlihat lengkap, tetapi tetap tidak efektif apabila pimpinannya dipilih melalui transaksi politik atau bergantung kepada lembaga yang harus diawasi. Pengawasan menjadi semu ketika institusi baru hanya digunakan untuk menampung kritik tanpa kemampuan memaksa perubahan. Distribusi kekuasaan yang tidak disertai independensi hanya memecah administrasi, bukan membatasi dominasi. Negara mempunyai banyak lembaga, tetapi seluruhnya dapat bergerak dalam arah yang sama apabila dikendalikan oleh jaringan kepentingan yang sama.[3]
Di sisi lain, distribusi yang terlalu tersebar dapat mengaburkan pertanggungjawaban. Ketika kebijakan gagal, pemerintah menunjuk parlemen, parlemen menyalahkan lembaga pelaksana, sedangkan lembaga pelaksana berlindung di balik peraturan. Banyaknya institusi menciptakan lebih banyak ruang untuk menghindari tanggung jawab apabila batas tugasnya tidak tegas. Rakyat akhirnya berhadapan dengan negara yang mempunyai banyak pintu, tetapi setiap pintu mengarahkan mereka kepada lembaga lain. Pembagian kekuasaan yang seharusnya melindungi masyarakat berubah menjadi labirin kelembagaan tempat pertanggungjawaban sengaja dibuat tersesat.
Amandemen UUD 1945 dan distribusi kekuasaan pasca-Reformasi telah mengubah susunan negara secara mendalam. Masa jabatan presiden dibatasi, presiden dipilih langsung oleh rakyat, MPR tidak lagi menjadi pusat tunggal kedaulatan, hak asasi manusia memperoleh perlindungan lebih luas, dan produk undang-undang dapat diuji terhadap konstitusi. Kekuasaan presiden dibatasi oleh parlemen, perilaku hakim diawasi melalui Komisi Yudisial, pemilihan diselenggarakan oleh lembaga mandiri, dan fungsi pengawasan tertentu diberikan kepada komisi independen. Daerah memperoleh ruang lebih besar untuk mengelola pemerintahan, sedangkan masyarakat memiliki lebih banyak jalur untuk menuntut hak serta mengajukan keberatan.
Namun, konstitusi tidak dapat bekerja sendirian. Pagar konstitusional hanya mempunyai arti apabila lembaga negara bersedia mematuhinya dan masyarakat terus mengawasi penerapannya. Konstitusi dapat menutup jalan lama menuju otoritarianisme, tetapi tidak dapat mencegah penguasa mencari jalan baru apabila para penjaganya memilih diam. Lembaga baru dapat kehilangan makna ketika proses pemilihan pimpinannya dikuasai elite, kewenangannya dipangkas, atau integritas anggotanya ditawan transaksi politik.
Reformasi memang berhasil memecah singgasana lama, tetapi pecahan kekuasaan itu tidak otomatis berubah menjadi alat pengawasan. Setiap pecahan dapat menjelma menjadi singgasana baru apabila dikuasai oleh kepentingan yang sama. Negara mungkin tidak lagi mempunyai satu penguasa mutlak, tetapi dapat memiliki banyak pusat kekuasaan yang saling melindungi. Dalam keadaan demikian, kekuasaan telah didistribusikan secara kelembagaan, tetapi belum benar-benar dilepaskan dari tangan para penguasa.
Persoalan pasca-Reformasi bukan lagi sekadar bagaimana mencegah satu orang menguasai seluruh negara, melainkan bagaimana mencegah banyak lembaga bersekutu untuk menguasai rakyat secara bersama-sama. Konstitusi telah membagi kekuasaan; sejarah berikutnya akan menentukan apakah pembagian itu melahirkan pengawasan atau hanya membangun banyak singgasana di atas reruntuhan singgasana lama.
[1] Jimly Asshiddiqie, op. cit., hlm. 29–68 dan 135–208.
[2] Ibid., hlm. 244–305.
[3] Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers, 2016), hlm. 185–262.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua Umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi
AKTIVIS 1998